.RU

§ 2. Возникновение Центрального банка Российской Федерации - В банковской системе россии


§ 2. Возникновение Центрального банка Российской Федерации

(Банка России) и его последующая роль в банковской системе


1. Возникновение Банка России


Специфика переходного периода в России, во многом связанная прежде всего с преобразованиями в денежно-кредитной системе, сказалась и на создании Центрального банка, который является не просто основным банком, но и связующим звеном между денежно-кредитной и финансовой системами страны. В конечном счете именно он — главный регулятор всех денежных потоков.

Современный Центральный банк появился в уникальных исторических условиях так называемой «войны законов». Это было время противостояний центрального аппарата союзного Госбанка и аппарата Республики. Его возникновение происходило в условиях правовой неопределенности. Поэтому сама обстановка, в которой создавался Центральный банк, изначально привносила некоторую специфику. Следовательно, причины неудач в банковской системе были предопределены в процессе ее становления. Например, когда говорят о нецелевом использовании бюджетных денег, о случаях их получения бюджетополучателями не вовремя, то во многом это было связано с недостатками банковской системы. В самом начале она создавалась не в целях развития промышленности и сельского хозяйства, т. е. не для реального сектора экономики, а как самоцель. Для иных рассуждений нет оснований. Отсутствуют правовые документы, относящиеся к 1990 г., в которых были бы закреплены цели банковской системы, ее ориентация на развитие промышленности и сельского хозяйства. В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» нет преамбулы, а в нем самом изложены только те цели, о которых говорилось выше. Цель развития российской экономики ни в каком виде не закреплена в этом Законе. То же самое можно сказать и о Федеральном законе «О банках и банковской деятельности».

Сравнивая эту ситуацию с той, которая имела место в банковской системе России XIX в., видно, что в те времена все банки России создавались ради развития промышленности и сельского хозяйства и для обслуживания населения, вкладчиков, различных клиентов, а не наоборот. Тогда выдавались и короткие, и длинные кредиты. Государственный банк был полностью ориентирован на развитие реального сектора экономики. При нем даже были зерновые склады. В городах имелось много обществ взаимного кредита, городских банков, выдававших кредит под залог городской недвижимости. Это была целая система разнообразных и специализированных банков. Поэтому в конце XIX в. в России произошел невиданный до того подъем в экономике. Другое дело, что благосостоянию России воспрепятствовали войны, и в особенности первая мировая война. Но это - привходящий фактор по отношению к ее экономике. Сегодня в России есть только универсальные банки, которые выдают короткие кредиты и наращивают свой капитал за счет спекуляции валютой и использования бюджетных средств. Банк России тоже выдает кредиты на несколько дней другим банкам для поддержания ликвидности, а заодно и привлекательности ГКО. Вот и вся примитивная банковская система, состоящая из универсальных банков. Ведь даже если банк называется ипотечным, инновационным или сберегательным, то это не значит, что его деятельность соответствует названию, хотя оно зарегистрировано Банком России, выдавшем ему лицензию.

В постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР № 146 от 16 августа 1990 г. «О мерах по выполнению постановления Верховного Совета РСФСР от 13 июля 1990 года "О Государственном банке РСФСР и банках на территории республики"» говорилось, что Государственный банк РСФСР является юридическим лицом и осуществляет свою деятельность на принципах хозяйственного расчета, самофинансирования и самоуправления. В постановлении было сказано: «передать по состоянию на 1 июля 1990 г. на баланс и в оперативное управление Государственного банка РСФСР и его управлений на местах объявленное собственностью РСФСР имущество, а также активы и пассивы российских республиканских специализированных банков и подведомственных им учреждений, предприятий, организаций, учреждений Внешэкономбанка СССР, республиканского управления инкассации с подведомственной ему сетью учреждений и организаций, вычислительных центров Госбанка СССР и специализированных банков

СССР на территории РСФСР, включая филиал ГВЦ в г. Москве...»*(97). 2 декабря 1990 г. был принят Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)»*(980.

В Соглашении по разделу активов и пассивов бывшего Госбанка СССР между центральными банками государств - участников Содружества Независимых Государств (Киев, 20 марта 1992 г.) сказано, что «Государства - участники настоящего Соглашения согласились о нижеследующем:

Статья 1. Для раздела активов и пассивов бывшего Госбанка СССР центральные (национальные) банки государств - участников Содружества Независимых Государств в месячный срок в соответствии с конституционными процедурами создают совместную Комиссию. Центральный банк России предоставляет указанной Комиссии для ознакомления и работы все необходимые материалы ликвидационной комиссии, включая консолидированный баланс Госбанка СССР по состоянию на 1 января 1992 года.

Статья 2. Созданная Комиссия в месячный срок разрабатывает механизм раздела активов и пассивов по состоянию на 1 января 1992 года и представляет его на рассмотрение глав государств.

Статья 3. Настоящее Соглашение вступает в силу со дня подписания»*(99). Под соглашением поставлены подписи многих участников.

Правовой статус Центрального банка РСФСР первоначально закреплялся не только в законе, но и в его Уставе*(100). Однако в связи с принятием новой редакции Закона РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» Устав был отменен в 1995 г.*(101) В ст. 1 Устава Центрального банка РСФСР (Банка России), которая называлась «Правовая основа создания и деятельности Центрального банка РСФСР (Банка России), его правовой статус» было сказано: «Центральный банк РСФСР является главным банком Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Банк

России создан на основании Закона РСФСР "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". В своей деятельности Банк России руководствуется указанным Законом РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР", другим действующим на территории РСФСР законодательством и настоящим Уставом». Так начиналась история современного Центрального банка в России.

Таким образом, мы видим, что Банк России не «вырастал» естественным образом из банковской системы на основе ее рыночных механизмов, а был создан как бы механически.


^ 2. Дискуссия о правовом статусе Банка России


Вопрос о правовом статусе Банка России имеет практическое значение и поэтому его решение может существенно повлиять на организацию и эффективность функционирования банковской системы, а возможно, и на весь ход экономической реформы. И здесь нет преувеличения. Достаточно вспомнить о том, какую роль играет денежно-кредитная система в любой экономике. Тем более это справедливо для переходной экономики с ее спецификой. Скоротечность экономических преобразований, переход от огосударствленной экономики к экономике, построенной на различных формах собственности, отсутствие концепции реформ - все это стало причиной для воспроизводства той конструкции Центрального банка, которая закреплена в законодательстве и обнаруживает ряд недостатков. Процесс создания Центрального банка не мог не сказаться на его целях, организационно-правовой форме, структуре и функциях.

Как правильно пишет Я.А.Гейвандов, «Централизованное управление денежно-кредитной системой Российской Федерации является одним из основополагающих элементов ее государственности. Вместе с тем правовое регулирование банковской системы и системы Банка России нельзя признать совершенным, в связи с чем их организация и функционирование порождают больше вопросов, чем ответов»*(102). Отсутствием сколько-нибудь значительных достижений на пути укрепления и развития банковской системы можно объяснить неослабевающий интерес ученых и практиков к этому вопросу. Проблема правового статуса Банка России вызывает многочисленные споры*(103).

Есть по крайней мере две точки зрения по вопросу о статусе российского центрального банка. Банк России, по мнению одних авторов, — это государственный орган, причем орган исполнительной власти; по мнению других, он не является государственным органом, так как об этом не сказано в Законе. Кроме того, его служащие не относятся к федеральным служащим, а также служащим органов местного управления. Дальше мы остановимся на этом подробнее.

В Федеральном законе «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» (ст. 1) говорится о том, что статус, задачи, функции, полномочия и принципы организации и деятельности этого Банка определяются Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. И все же приходится констатировать, что в Конституции РФ, в других федеральных законах статус Банка России остается неопределенным. Нигде не сказано, что он является государственным.

Конституция РФ предусматривает, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Получается, что Банк России не относится к числу органов, осуществляющих государственную власть. Он не является государственным органом. Его нельзя назвать органом исполнительной власти.

Нечеткость понятия правового статуса Банка России во многих случаях создает противоречия между различными юридическими нормами, а значит, и проблемы для нормальной реализации банковских норм. Прежде всего это касается укрепления правового порядка в банковской деятельности.


^ 3. Организационно-правовая форма Банка России и проблема ее совершенствования


Если мы попытаемся сопоставить Банк России и кредитные организации как части одной и той же системы, то обнаружим некоторые несоответствия. Системный анализ построения всех уровней банковской системы и ее функций позволяет сделать вывод о том, что денежная власть, представленная Банком России на верхнем этаже банковской системы, не в полной мере соответствует принципу разделения властей, в то время как на нижнем уровне этой же системы все входящие в него кредитные организации построены именно по этому принципу (собрание учредителей, участников; президент и правление, ревизионная комиссия).

Банк России проводит банковские операции, предписывает кредитным организациям определенные правила, регулирует их деятельность, осуществляет над ними банковский надзор. Однако, являясь частью банковской системы, он по своему построению, на наш взгляд, не вполне адекватен организационным структурам тех же кредитных организаций, деятельность которых регулирует.

Возвращаясь к мысли о построении кредитной организации, объясним ее подробнее. Организационно-правовая форма банка кредитной организации, ее внутреннее строение, учитывает принцип разделения властей. Во-первых, собрание учредителей (участников) представляет собой как бы законодательную власть (собрание учредителей, совет директоров). Его права как высшего органа управления кредитной организации предусмотрены законодательством. Собрание учредителей (участников) кредитной организации вырабатывает общее направление банковской деятельности. Их решения являются обязательными для исполнительных органов кредитной организации. В кредитной организации в соответствии с законом и уставом избирается и назначается исполнительная власть (президент, вице-президенты, начальники управлений и отделов и т. п.), создается ревизионная комиссия, которая осуществляет контроль в интересах учредителей (участников)*(104). Служба безопасности кредитной организации выполняет правоохранительную функцию в пределах прав, предоставленных законом. По сути, это негосударственная организация, осуществляющая правоохранительную функцию. Кроме того, банковские ассоциации создают третейские суды.

Из сказанного следует, что в верхней части всей банковской системы, состоящей из кредитных учреждений, организационно-правовые формы которых предусматривают принцип разделения властей, находится властная структура - Банк России, - организационно-правовая форма построения которой принцип разделения властей не учитывает.

Банк России должен обеспечивать интересы всей банковской системы. Но поскольку он сам построен иначе, то не отражает и не защищает интересы учредителей (участников) кредитных организаций. В лучшем случае он проявляет некоторую заботу об исполнительных органах кредитных организаций (согласование назначения руководителя и главного бухгалтера кредитной организации). Кроме того, в Банке России нет ревизионной комиссии. Тем самым нет издержек и противовесов от узурпации власти и злоупотреблений со стороны чиновничества. Отсюда начинается как бы сквозное (по всей банковской системе) ослабление контрольной функции со стороны двух ветвей власти — собраний учредителей (участников) и ревизионных комиссий.

На наш взгляд, на верхнем уровне банковской системы должны быть созданы структуры, ответственные за обеспечение интересов акционеров и вкладчиков, за объективность и независимость организации надзора и инспектирования в отношении кредитных организаций. Тогда управление банковской системой будет опираться на широкую социальную базу и отразит весь спектр интересов гражданского общества. Такая концепция в большей мере соответствует идеям социально ориентированного государства.

Центральный банк нуждается в преобразованиях своей организационно-правовой формы и некоторых функций.

Проблема реформы центрального банка в России волновала умы ученых еще в пореформенные времена XIX в. Они понимали значение этого банка не только для реформ, но и для судеб России. Например, известные исследователи государственного банка Власий Судейкин и П.П.Мигулин писали о необходимости реформы Государственного банка*(105). Другие авторы того времени утверждали, что Государственный банк только по форме является центральным, и всю проблему видели в его многочисленных недостатках. Причем этот вопрос рассматривали как основной для экономики*(106).

Проблема центрального банка во все времена является определяющей для судеб экономики. Банк России - основное звено в денежно-кредитной системе государства. Поэтому совершенствование правового статуса Банка России невозможно без совершенствования и юридической реструктуризации денежно-кредитной системы в целом. Речь идет прежде всего о демократизации Банка России и об изменении состава субъектов, участвующих в банковском надзоре, о перераспределении между ними некоторых функций. Надо расширить участие институтов гражданского общества в разработке и проведении денежно-кредитной политики, в контроле над банковской системой.

Необходимо учитывать опыт зарубежных стран. Здесь имеются два момента.

Во-первых, было бы полезно учесть все то, что касается правового обеспечения и защиты интересов гражданского общества. Например в системе функционирования ФРС в США значительную роль играют Совещательный совет по вопросам интересов потребителей, Федеральный совещательный совет, Совещательный совет по сберегательным учреждениям. В кредитно-финансовой системе Франции - Консультативный комитет клиентов. В его деятельности участвуют представители различных категорий клиентов - физических и юридических лиц.

Во-вторых, по примеру других центральных банков нужно тщательно контролировать все без исключения (равенство перед законом) коммерческие банки и небанковские кредитные организации. Здесь не должно быть места никаким привилегиям на отсутствие банковского надзора. Во многих зарубежных банковских системах регулирование осуществляется преимущественно из одного центра, а надзор и контроль над кредитными организациями - из нескольких.

^ Необходимость преобразования Банка России. Преобразование организационно-правовой формы Банка России создаст гарантии для нормального функционирования банковской системы.

С точки зрения интересов формирования гражданского общества, денежная власть должна быть организована таким образом, чтобы она могла функционировать и по правилам рынка, и в соответствии с принципом законности. Здесь как бы гармонизируются два начала - экономическое и государственно-правовое. Последнее представлено регулирующими воздействиями Банка России. Как уже отмечалось, в этой деятельности Банка России есть наиболее уязвимые места. Однако все недостатки, так или иначе, обусловлены отсутствием конкуренции и демократизма.

Организационно-правовая форма любого коммерческого банка построена по принципу разделения властей (собрание учредителей, совет директоров, ревизионная комиссия), в то время как на самой вершине денежной власти - в Банке России вся власть сосредоточена только в руках Совета директоров. Это порождает недостаточную ответственность за принимаемые руководством Банка России решения. Нет даже того элементарного, что должно быть в любом банке - ревизионной комиссии. Поэтому, на наш взгляд, Банк России должен иметь три ветви власти.

В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» можно предусмотреть, что Банк России - некоммерческая организация, а также разделение властей и ответственность за состояние банковской системы.

В Банке России должны быть три власти: Собрание учредителей. Совет директоров и Ревизионная комиссия.

Во-первых, в законодательстве можно было бы предусмотреть, что высшим органом управления в Банке России является Собрание учредителей. В состав его учредителей могли бы войти представители всех основных слоев общества, в том числе представители банкиров и предпринимателей, законодательной власти и Правительства, представители регионов, общественных организаций вкладчиков, независимых профсоюзов, а также независимых представителей служащих самого Банка России. Такие изменения в законе создадут юридические предпосылки для выражения Банком России интересов гражданского общества. В конечном счете, это будет означать подчинение Банка России основополагающему принципу гражданского общества, сформулированному в Конституции РФ, смысл которого состоит в том, что единственным источником власти и носителем суверенитета является российский народ. Поэтому через разделение властей в управлении Банком России и прежде всего через широкое представительство государства и различных ассоциаций денежная власть в лице центрального банка как раз и может быть подчинена власти народа. Собрание учредителей — это, условно говоря, - законодательная власть в самом центральном банке не в смысле принятия законов, а в смысле способности вырабатывать адекватную интересам общества денежно-кредитную политику, согласованную с Правительством РФ.

Во-вторых, члены Совета директоров Банка России могли бы избираться Государственной Думой РФ по представлению Собрания учредителей Банка России. Кандидатуры членов Совета директоров предварительно согласовываются с Президентом РФ. Как уже отмечалось, договор — главное средство, которое может быть использовано для повышения ответственности. Поэтому в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» следует закрепить положение о заключении Государственной Думой РФ договора с каждым членом Совета директоров Центрального банка, как это предусмотрено для руководителей государственных предприятий.

В-третьих, в действующем законодательстве не предусматривается ревизионная комиссия в Банке России. Между тем внешний и внутренний аудит в Банке России при всей его важности и необходимости имеет самостоятельное значение и не означает, что в Банке России не должно быть ревизионной комиссии. Это совершенно разные подразделения. Внутренний аудит подчиняется и должен подчиняться только Совету директоров Банка России. Внутренний аудит незаменим для эффективной проверки повседневной деятельности подразделений Банка России. Его роль должна возрастать.

Известно, что функции аудита и ревизионной комиссии различны. Например, во всех российских коммерческих банках есть ревизионные комиссии и одновременно внутренний аудит. Внутренний аудит подчиняется руководителю исполнительного органа в кредитной организации и осуществляет проверки по его заданиям. Ревизионная комиссия подчиняется собранию учредителей и участников кредитной организации и отчитывается только перед ними. Она действует в соответствии с уставными целями и задачами и проверяет, как выполняются решения, принятые собранием учредителей и участников кредитной организации. Главное в ее деятельности — защита их законных интересов. Попутно заметим, что, на наш взгляд, не проявляется должная требовательность к активному функционированию ревизионных комиссий в кредитных организациях. В Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» нужно предусмотреть право Банка России проверять деятельность ревизионных комиссий в кредитных организациях. Нормальная работа ревизионных комиссий могла бы улучшить ситуацию в кредитных организациях и повысить ответственность исполнительных органов управления перед акционерами и другими участниками организаций. Возможно, что и в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» следовало бы внести норму, регламентирующую деятельность ревизионных комиссий в кредитных организациях. Тогда будет меньше случаев не только обращения акционеров за помощью к Банку России с просьбой защитить их права, но и различных злоупотреблений, нарушений законодательства. Не дожидаясь изменений в законодательстве, Банк России мог бы принять инструкцию о проверке работы ревизионных комиссий в кредитных организациях. При регистрации кредитных организаций Банк России обязан потребовать создания ревизионных комиссий. Затем можно было бы проверять, насколько соответствует деятельность кредитной организации таким требованиям.

Ревизионная комиссия - это как бы третья ветвь власти в любом банке. В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» нужно закрепить норму, согласно которой в Банке России создается ревизионная комиссия в составе 12 специалистов, имеющих соответствующее юридическое или экономическое образование, а также стаж работы в подразделениях Центрального банка. Кандидатуры в состав ревизионной комиссии предлагаются собранием учредителей, а затем по согласованию с Правительством РФ назначаются Государственной Думой РФ. Назначаются собранием и подчиняются только собранию учредителей.


^ 4. Цели Банка России и гражданское общество


Цели Банка России определяют его структуру и функции. Если цели закреплены в законах правильно, то задача сводится к адекватности структуры функциям. Однако этого недостаточно. Банк России осуществляет свою деятельность в денежно-кредитной системе, которая соподчинена интересам развития экономики страны. Поэтому нужен системный анализ целей Банка России для того, чтобы определить все ли цели поставлены и как они согласуются с общими целями экономики и гражданского общества.

В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (ст. 3) указаны три цели, поставленные перед Банком России: а) защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам;

б) развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;

в) обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов. Сразу же отметим, что первая из названных целей в Конституции РФ обозначена как функция, а не цель. В п. 2 ст. 75 Конституции РФ говорится: «Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти». Налицо некоторая несогласованность между Конституцией РФ и Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Итак, «защита и обеспечение устойчивости рубля» в Конституции РФ закреплены как функция, т. е. как направленность деятельности Банка России на достижение определенной цели. Но какова эта цель? Быть может, она выходит за рамки денежно-кредитной системы. Как бы предполагается, что Банк России имеет своей целью развитие российской экономики и благосостояния гражданского общества. Однако этого нет в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». В нем конституционно закрепленная функция названа как цель. На наш взгляд, в этот Закон нужно внести соответствующее изменение с тем, чтобы снять противоречие с Конституцией РФ.

Если в стране провозглашена идея создания рыночной экономики и правового государства, то все цели должны быть подчинены созданию гражданского общества. Однако Закон не обязывает Банк России заботиться о развитии реальной экономики, о ее кредитовании банками. Ни один закон на Банк России не возлагает конкретные обязанности развития реального сектора экономики. Между тем во многих зарубежных странах такие цели сформулированы, перед центральным банком ставится задача способствовать повышению благосостояния населения. У нас же реальная экономика -сфера Правительства РФ. Этот вывод напрашивается сам собой. Задачи Банка России исчерпываются как бы услугами по проведению государственной денежно-кредитной политики. Как отмечалось ранее, даже цели Государственного банка в российской банковской системе XIX в. были поставлены шире. Он занимался, или по крайней мере пытался заниматься, развитием экономики в целом. Поскольку в Конституции РФ закреплено социальное правовое государство, стало быть все институты власти, в том числе и Банк России, должны это конкретно учитывать в своей деятельности.

Нужна иная конструкция целей и задач Банка России. По существу, в ст. 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» закреплены такие цели, которые на самом деле в условиях переходной экономики должны быть не целями, а задачами. Цель Банка России - создание условий для такого развития денежно-кредитной системы, которое бы способствовало повышению благосостояния российского общества. В дальнейшем этот вопрос мы раскроем подробнее, в частности, когда речь пойдет о центральном банке и российском обществе, о том, что он должен быть зависим от общества. Мы будем рассматривать эту же проблему и применительно к предложениям по юридической реструктуризации кредитно-денежной системы.

В указанном Законе ничего не сказано о защите прав вкладчиков, акционеров. И хотя в нем говорится, что «главная цель банковского регулирования и надзора - поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов» (ч. 2 ст. 55), суть дела это не меняет. Сказано ведь не о правах вкладчиков и кредиторов, а об их интересах, А права и интересы - не одно и то же. На первом плане в цитируемой статье поставлена цель - стабильность банковской системы. Поэтому в случаях обращения вкладчиков или других банковских клиентов с жалобами на действия кредитных организаций в Банк России в ответ они, как правило, получают стандартные ответы, что согласно ст. 11 Гражданского кодекса РФ все гражданско-правовые споры должны рассматриваться в суде. Остается без ответа вопрос о том, кто должен оперативно реагировать на факты нарушения прав граждан и защищать их законные интересы. Специальный государственный орган для рассмотрения таких споров в административном порядке не создан.

В Конституции РФ (ст. 2) защита прав человека и гражданина отнесена к обязанности государства. Поэтому если нет специального органа государства, который должен защищать права человека и гражданина в сфере банковской деятельности и осуществлять государственный контроль над качеством банковских услуг, то, стало быть, его нужно создать. На наш взгляд, это должен быть самостоятельный государственный орган, имеющий право проверять законность банковской деятельности и банковских операций. Не исключено, что по поручениям Правительства РФ такой контролирующий орган мог бы осуществлять проверки Банка России. К этому вопросу мы еще вернемся.


^ 5. Участие Банка России в капиталах некоторых банков: возможный вариант совмещения этого участия с банковским надзором


Противоречие между целями Банка России и его участием в капиталах некоторых российских и зарубежных банков очевидно. Банк России обязан развивать и укреплять банковскую систему. Но при этом не ясно, каким образом Банк России может совместить две несовместимые вещи: развитие банковской системы и свое участие в капиталах некоторых российских и зарубежных банков.

Масштабные экономические преобразования, начатые в России на рубеже 1990-х гг., по своему замыслу должны были привести общество к цивилизованной рыночной экономике. По крайней мере, провозглашалось создание рыночных отношений и конкуренции. Поэтому Банк России должен был выйти из капиталов банков, в которых он имел и по сей день имеет долевое участие и контрольные пакеты акций.

Наиболее показателен пример со Сбербанком. Банк России предоставил ему льготы. Но последние не были официально объяснены. Например, в нормативных актах, устанавливающих неодинаковые размеры обязательного резервирования для Сбербанка и для других кредитных организаций, на сей счет ничего не объяснялось.

Можно было бы предположить, что эти льготы и особое положение Сбербанка каким-то образом связаны с процентами по вкладам физических лиц. Ведь в силу монопольного положения в Сбербанке сосредоточено свыше 80 % вкладов населения страны. Однако это предположение нельзя принять в расчет, так как процент по вкладам слишком мал. Его «съедает» инфляция. Поэтому ни о какой сберегательной функции речь не идет. Монопольное положение Сбербанка усиливается еще и за счет отсутствия добровольной системы страхования депозитов в России. Банк России мог бы проявить инициативу и совместно с кредитными организациями создать такую систему. Тогда вкладчики стали бы вкладывать свои деньги в другие кредитные организации, а не только в Сбербанк, главным акционером которого является Банк России. Прибыль Сбербанка в этом случае могла бы уменьшиться и соответственно автоматически уменьшилась бы и прибыль Банка России. Уменьшились бы и те фонды, которые он имеет право создавать, т. е. получается, что Банк России должен был бы поступиться своей прибылью в интересах увеличения прибыли кредитных организаций. Он должен был бы поставить свой интерес на второе место, а интерес конкурента на первое. Но наивно полагать, что кто-то откажется от своего жизненно важного интереса. Заставить поступиться своим интересом может только закон, который должен разграничивать интересы. Смысл права, его сущность, в том и состоит, что оно согласовывает и разграничивает интересы и вводит борьбу интересов в законное русло.

Банку России принадлежат пакеты акций не только в Сбербанке, но и в других банках. Но они не связаны с влиянием на конкуренцию депозитов.

Получается, что Банк России пытается совмещать в принципе не совместимое: роль центрального банка - регулятора всех коммерческих банков и банковской деятельности - со своими, по сути, коммерческими целями. Выбирая между интересами «своих» банков и просто банков, Банку России трудно оставаться объективным. Для наглядности попытаемся классифицировать интересы в банковских отношениях по их групповой принадлежности. В соответствии с групповой принадлежностью следует различать интересы:

а) Банка России как юридического лица. Согласно Гражданскому кодексу РФ (ч. 2 п. 2 ст. 1) «юридическое лицо приобретает свои гражданские права своей волей и в своем интересе»;

б) кредитных организаций, участником которых является Банк России;

в) учредителей и участников Сбербанка и других кредитных организаций, в которых участвует Банк России. Закон не возбраняет, чтобы в таких организациях учредителями и участниками выступали физические лица. Они тоже в соответствии с ч. 2, п. 2, ст. 1 Гражданского кодекса РФ «приобретают свои гражданские права своей волей и в своем интересе». По закону они не обязаны по своей воле подчинять свой интерес интересам своих конкурентов, которые являются учредителями или участниками в других кредитных организациях;

г) учредителей и участников других кредитных организаций, не пользующихся выгодами участника кредитной организации, за которую перед вкладчиками отвечает Банк России;

д) вкладчиков Сбербанка, которые пользуются тем, что за Сбербанк отвечает государство, но не могут получить тот процент, который могли бы получить в условиях конкуренции кредитных организаций со Сбербанком;

е) вкладчиков в тех кредитных организациях, в которых не участвует Банк России и за действия которых не отвечает государство. Вкладчики здесь могут получать более высокие проценты по вкладам, чем в Сбербанке, но закон о страховании вкладов не принят. Система добровольного страхования вкладов не создана. Поэтому вкладчики таких кредитных организаций практически не защищены;

ж) Банка России не как юридического лица, а как субъекта банковского права, т. е. как регулятора денежно-кредитных и финансовых отношений. В этом качестве Банк России заинтересован в максимальном привлечении денежных ресурсов для поддержания курса рубля. Поэтому банкротство любого банка и возврат кредитной организации фонда обязательного резервирования, который депонируется в Банке России, позволяет вернуть деньги вкладчикам, прочим кредиторам, но одновременно умаляет ресурсы Банка России.

Создание системы страхования депозитов выгодно для кредитных организаций, не связанных с Банком России акционированным капиталом. Но для Банка России это выгодно только в отдаленной перспективе. С точки зрения сиюминутного интереса это означает, что вкладчики перестанут бояться вкладывать свои деньги в те кредитные организации, в которых не участвует Банк России. Тогда уменьшатся вклады и прибыли Сбербанка и соответственно уменьшатся возможности Банка России манипулировать денежными ресурсами в целях поддержания курса валюты. В перспективе (2-3 года), за которую не обязательно должен отвечать нынешний состав Совета директоров, поскольку к этому времени он может быть переизбран, создание системы страхования депозитов создаст конкуренцию в банковской системе и повысит прибыли банков, а значит и Банка России. Прибыль будет считаться успехом новых менеджеров. Вот почему так важно заключение контракта с каждым членом Совета директоров. Тогда все достижения и успехи на поприще денежно-кредитного регулирования будут иметь адресный характер и обеспечат интересы общества.

Любой банк - финансовая организация, обладающая способностью аккумулировать денежные средства и перераспределять их как финансовые ресурсы. Банк России занимает промежуточное положение между денежно-кредитной и финансовой системами. В этом качестве он заинтересован в возможности иметь финансовые резервы для осуществления своих функций.

Ситуация, при которой Банк России осуществляет лицензирование банков, пруденциальное регулирование и пруденциальный надзор и одновременно с этим является самым крупным акционером в Сберегательном банке, не может считаться естественной. В этом плане деятельность Банка России, на наш взгляд, нарушает прямой запрет ч. 2 ст. 34 Конституции РФ и противоречит принципу, сформулированному в ст. 8 Конституции РФ.

Конечно, монополизм очевиден. Поэтому, когда создавалось банковское законодательство в России,- в ст. 7 Закона от 2 декабря 1990 г. № 394-1 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (затем и в редакции от 26 апреля 1995 г.*(107) Федерального закона «О Центральном банке (Банке России)») говорилось, что «Банк России не может участвовать в капиталах кредитных организаций, если иное не установлено федеральным законом. Банк России не может участвовать в капиталах иных организаций, если они не обеспечивают деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих, за исключением случаев, установленных федеральными законами». При этом предусматривалось, что «статья 7 указанного Федерального закона вводится в действие с 1 января 1996 года в отношении российских банков, с 1 января 2000 года- в отношении Сберегательного банка Российской Федерации (Сбербанка России), Банка внешней торговли Российской Федерации (Внешторгбанка России) и кредитных организаций с участием Банка России, созданных на территории иностранных государств. Отчуждение находящихся в федеральной собственности акций Сберегательного банка Российской Федерации (Сбербанка России), а также уменьшение доли голосующих акций, по которым государство (Российская Федерация) уполномочено осуществлять право на участие в управлении Сбербанком России (право голоса на общем собрании акционеров Сбербанка России), производятся только в случае принятия по данному вопросу специального федерального закона». В дальнейшем ситуация изменилась. Федеральным законом от 4 марта 1998 г. № 34-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)»*(108) были внесены дополнения в ст. 7 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», которая, теперь, после части первой, дополнена частями второй - четвертой следующего содержания: «Действие части первой настоящей статьи не распространяется на участие Банка России в капиталах Сберегательного банка Российской Федерации (Сбербанка России), Банка внешней торговли (Внешторгбанка), а также следующих кредитных организаций, созданных на территориях иностранных государств: Донау-банка АГ, Вена; Ист-Вест Юнайтед банка, Люксембург; Коммерческого банка для Северной Европы - Евробанка, Париж; Московского Народного банка ЛТД, Лондон; Ост-Вест Хандельсбанка АГ, Франкфурт-на-Майне. Банк России обязан обеспечить долю своего участия в капиталах Сбербанка России, Внешторгбанка, Коммерческого банка для Северной Европы - Евробанка, Московского Народного банка ЛТД и Ост-Вест Хандельсбанка АГ в объеме не менее 50% плюс одна голосующая акция. Уменьшение долей участия Банка России в данных кредитных организациях ниже указанного уровня может осуществляться только в случае принятия по данному вопросу специального федерального закона. Отчуждение Банком России акций Донау-банка АГ и Ист-Вест Юнайтед банка осуществляется Банком России самостоятельно после уведомления Государственной Думы».

При создании банковской системы считалось, что Банк России со временем (были установлены сроки) выйдет из капиталов других банков. Однако после кризисов возобладала другая позиция. Видимо, не оправдались надежды, возлагаемые на приватизацию государственной собственности и на наращивание банковского капитала спекулятивными методами.

Ситуация, при которой Банк России имеет право участвовать в капиталах других банков, была приемлема, но только в течение переходного периода. В экономике, где часто происходят кризисы и терпят крах многие коммерческие банки, Банку России нужны несколько таких банков, которыми он фактически управляет. Но при этом цивилизованной экономике не хватает главного — конкуренции и рынка. Отсюда проистекают все сложности банковской системы. По мнению некоторых аналитиков, «российская банковская система является одной из самых слабых в мире...на начало 1999 года совокупный капитал банковской системы (без учета Сбербанка) составлял 51,5 миллиарда рублей; к 1 июля он достиг 69,2 миллиарда (62 процента от докризисного уровня) и лишь к концу декабря, по предварительным расчетам ЦБ РФ, сравнялся с докризисным уровнем (120 миллиардов рублей с учетом Сбербанка). Таким образом, размер совокупного капитала на конец прошлого года достиг всего 4,4 миллиарда долларов»*(109). Для сравнения — только один крупнейший банк в США имеет активы около $ 365521 миллионов*(110). При этом в США есть разные по размерам своих активов банки. Всего же на конец 1998 г. насчитывался 8871 банк*(111). Это в несколько раз больше, чем в России.

Банковское законодательство необходимо дополнить нормами, гарантирующими развитие конкуренции в сфере банковской деятельности и на рынке банковских услуг. Банк России должен быть заинтересован в развитии конкуренции. Для этого надо откорректировать механизм разделения властей, сдержек и противовесов внутри банковской системы и внутри самого Банка России. Об этом речь пойдет при рассмотрении вопросов совершенствования Банка России. Но есть и проблемы, связанные с участием Банка России в капиталах других банков, которые являются первоочередными, в смысле создания условий для конкуренции. Это, во-первых, противоречие функции надзора Банка России с его участием в капитале Сбербанка; во-вторых, отсутствие закона о страховании депозитов; и, в-третьих, отсутствие системы добровольного страхования депозитов. Попутно заметим, что монопольное положение не выгодно и самому Сбербанку. Как отмечают аналитики, «...доля срочных вкладов и депозитов в структуре вкладов физических лиц в Сбербанке РФ выросла с января по ноябрь 1999 года всего на один процент»*(112).

Ситуация, при которой Банк России может участвовать в капиталах других кредитных организаций, вполне приемлема, по крайней мере, при одном условии: если часть функций надзора будет передана специально для этого созданной организации - Банковской комиссии. Тем самым отчасти или даже полностью будет устранено противоречие между тем, что Банк России участвует в капиталах Сбербанка и бывших совзагранбанков и его положением в банковской системе как органа, осуществляющего банковский надзор. Такая комиссия могла бы финансироваться Банком России, но подчиняться Правительству РФ. Тогда были бы созданы необходимые сдержки и противовесы. Одновременно следует принять федеральный закон о страховании депозитов. Тогда и другие банки, а не только Сбербанк, в нужных для развития конкуренции объемах смогут привлечь средства вкладчиков, предложить более высокий процент по вкладам. Возникнут конкуренция и конкурентное давление на рынке банковских услуг. Естественно, Сбербанк станет повышать процент по вкладам. Появится больше стимулов для эффективного размещения банковских активов, создадутся предпосылки для кредитования реального сектора экономики, улучшится банковская система. Возникнут крупные банки. Отсутствие крупных банков (за исключением Сбербанка), способных кредитовать капиталоемкие проекты, по мнению экспертов, — серьезнейшая проблема финансовой системы России*(113).

Создание банковской комиссии - один из возможных вариантов обеспечения благоприятной правовой среды в банковской системе и в банковских отношениях России. Если такая банковская комиссия будет создана, то, естественно, она должна финансироваться Банком России. Соответственно служащие банковской комиссии должны сохранять статус служащих Банка России. Причем в Банке России должны сохраниться Департамент инспектирования кредитных организация, Департамент банковского надзора, Комитет банковского надзора при Банке России и даже Департамент лицензирования. С помощью этих подразделений Банк России может проверять и анализировать денежно-кредитное регулирование и соблюдение коммерческими банками установленных для них экономических нормативов, соответствие их банковских операций выданным лицензиям. Они должны сосредоточить свою деятельность преимущественно на проверке финансовых вопросов. Как уже говорилось, практика других стран подтверждает полезность одновременного существования нескольких контролирующих структур, которые дополняют, а не исключают друг друга. Это тем более верно для Центрального банка РФ, действующего в условиях переходной экономики. В отличие от соответствующих надзорных и инспекционных подразделений Банка России, банковская комиссия могла бы осуществлять главным образом юридический надзор.

Другой вариант решения указанной проблемы - постепенный выход Банка России из капиталов других банков и превращение последних в самостоятельные государственные банки. Но тогда нужно наметить программу такого выхода и сроки. При этом в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» нужно закрепить понятие и статус государственного банка. Впрочем, это следует сделать независимо от участия Банка России в капиталах других банков. В стране должны быть разные виды банков, в том числе и государственные, обслуживающие средства государственного бюджета.

Говоря об участии Банка России в капиталах некоторых банков, в том числе и Сбербанка, следует иметь в виду одно важное обстоятельство. Само это участие Банка России в капиталах некоторых банков в значительной мере является вынужденным с точки зрения регулирования денежно-кредитных отношений в условиях переходной экономики.

По мнению некоторых западных экспертов, специфика российской финансовой системы нуждается в жестком и эффективном регулировании. Как отмечает Гастон Брюс, Азиатский кризис продемонстрировал, что среди стран, столкнувшихся с наибольшими трудностями, оказались в основном те, кто либерализовал свои финансовые системы, не позаботившись о хорошем регулировании и капитализации*(114). В общем как бы там ни было, а сам по себе выход Банка России из капиталов других банков в любом случае должен быть результатом взвешенного решения и концепции, взаимосвязанной с концепцией развития всей экономики. Для этого нужна конкретная программа действий, рассчитанных не на один год. Она должна быть комплексной, иначе от такого преобразования пользы не будет. Наоборот, ситуация может еще осложниться.

Есть еще один момент, который нуждается в детальном изложении. Речь идет о создании юридических механизмов контроля над использованием собственности. Нужна атмосфера законности в банковских отношениях. Тогда появится, а вернее, восстановится доверие к банкам со стороны населения. Совершенствование банковской деятельности и банковских отношений предполагает устранение противоречий в банковском законодательстве. Начинать эту работу нужно с банковского законодательства, с его систематизации и кодификации. Необходимо разработать и принять Банковский кодекс РФ, закрепив в нем принципы банковского права, основные права и обязанности участников банковских отношений, правовой статус Банка России.




Схема 2


^ Участие Банка России в капталах кредитных организаций (ст. 7 Федерального закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)»)


Банк России

Участие в капиталах кредитных организаций, созданных на территории России

Участие в капиталах кредитных организаций, созданных за границей

Обязанность Банка России обеспечить долю своего участия – не менее 50% плюс одна голосующая акция

Отчуждение Банком России акций осуществляется самостоятельно после уведомления Государственной Думы

Сберегательный банк Российской Федерации (Сбербанк России)

Банк Внешней торговли (Внешторгбанк)

Донау-банк АГ, Вена

Ист-Вест Юнайтед, Люксембург

Коммерческий банк для Северной Европы – Евробанк

Московский Народный банк Лтд

Ост-Вест Хандельсбанк АГ


^ Глава III. Правовой статус Банка России


§ 1. Правовой статус Банка России: значение и сущность


Проблема правового статуса центрального банка имеет несколько аспектов: причины возникновения центрального банка (например, история банковской системы в России объясняет многое, что относится к постановке целей центрального банка и их закреплению в законодательстве); сравнительно-правовой анализ закрепления правового статуса Центрального банка в законодательстве различных государств; понятие правового статуса Банка России в том виде, в котором он закреплен в законодательстве; выявление противоречий в нормативном регулировании, которые отрицательно сказываются в практике функционирования банковской системы.


^ 1. Правовой статус центрального банка в некоторых государствах


Статус центральных банков в различных странах регулируется неодинаково. Различия определяются конкретными историческими условиями развития банков, спецификой государственно-правовых систем, историческим опытом и культурными традициями народов.

Австрия. Австрийский национальный банк (АНБ)— это акционерное общество. Акции АНБ распределены следующим образом: 50 % принадлежит государству, а остальные - коммерческим банкам, страховым компаниям и другим организациям. Представители акционеров избирают Генеральный Совет Банка.

АНБ возглавляется президентом и двумя вице-президентами. Им подчиняется генеральный директор, который занимается вопросами общей политики, планирования и управления АНБ.

АНБ играет важную роль в формировании и проведении экономической политики Австрии. Основная часть его прибыли поступает в распоряжение правительства*(115). АНБ имеет семь филиалов.

В Австрии Национальный банк независим от государства. На федеральном уровне он взаимодействует с правительством.

На примере Австрии мы можем сделать, по крайней мере, один вывод, применимый и к Банку России: организационно-правовая форма Банка России не является раз и навсегда данной и может совершенствоваться. Стало быть, и состав участников Банка России может быть представлен не только государством, но и другими субъектами экономики и денежно-кредитной системы. Мы еще вернемся к данному вопросу, когда будем раскрывать идею о необходимости изменения организационно-правовой формы Банка России. На наш взгляд, Банк России мог бы быть заново создан как некоммерческая организация - народный центральный банк с широким представительством российского общества. А пока мы только акцентируем внимание на наличии такой организационно-правовой формы центрального банка, как акционерное общество.

Англия. Банк Англии - старейший банк в мире, основанный в 1894 г. В 1946 г. он был национализирован. В настоящее время выполняет функции центрального банка Великобритании, в частности, - управляет счетами казначейства, выдает кассовые кредиты и занимается размещением государственных ценных бумаг. Совет директоров (Court of Directors) Банка формируется по представлению Министерства финансов.

Между Банком Англии и другими государственными органами налажено четкое взаимодействие. Государственное казначейство формально имеет право отдачи распоряжений Банку, однако фактически никогда его не использует. В этом смысле можно говорить о значительной независимости Банка Англии. Он разделен на два департамента - эмиссионный и банковский. Эмиссионный департамент выпускает банкноты под обеспечение государственных ценных бумаг, находящихся в его портфеле. Банковский департамент предоставляет ссуды коммерческим банкам по учетной ставке за счет хранящихся у него на счетах банковских депозитов*(116).

До принятия нового закона денежно-кредитная политика определялась главным образом Министерством финансов (казначейством). 1 июня 1998 г. вступил в силу новый Закон о Банке Англии*(117). На Банк Англии была возложена обязанность обеспечения ценовой стабильности и, с учетом этой главной цели, поддержки экономической политики правительства, главным образом в смысле роста экономики и занятости. Минфин ежегодно (при представлении правительством проекта бюджета) определяет, что следует понимать под ценовой стабильностью. Он же предусматривает ориентир по инфляции. В случаях отклонения от ориентира более чем на 1 % Банк Англии обязан давать публичные объяснения.

Банк Англии пользуется «операционной независимостью» от правительства. Ответственность за реализацию его полномочий несет Комитет по денежно-кредитной политике. Он состоит из управляющего Банка Англии, двух его заместителей, двух членов, назначаемых Банком Англии после консультаций с Минфином, а также еще четырех членов, назначаемых непосредственно Минфином. Управляющий и его заместители назначаются на пять лет, а остальные члены - на три года. Кандидатуры обсуждаются на слушаниях в Парламентском комитете. Комитет по денежно-кредитной политике заседает не менее одного раза в месяц, его решения публикуются немедленно, а протоколы заседаний (с указанием, кто и как голосовал) - в течение двух недель. В течение недели, предшествующей заседанию, они обязаны хранить молчание по вопросам денежно-кредитной политики.

Министерство финансов имеет право вмешиваться в оперативную денежно-кредитную политику только в интересах государства и только при чрезвычайных экономических обстоятельствах. Оно может посылать своего представителя с правом совещательного голоса на все заседания Комитета по денежно-кредитной политике. Последний периодически отчитывается перед соответствующим парламентским комитетом, а также перед Административным советом Банка Англии.

Административный совет Банка Англии состоит из управляющего, двух его заместителей и 16 (неисполнительных) директоров, назначаемых королевой по рекомендации правительства на три года и представляющих промышленные, торговые и финансовые круги. Административный совет управляет всеми делами Банка Англии, не имеющими отношения к денежно-кредитной политике. Кроме того, он следит за тем, чтобы при принятии решений Комитет по денежной политике использовал весь набор региональной и отраслевой информации. В Административном совете действует состоящий из 16 неисполнительных директоров подкомитет. За ним закреплены некоторые функции в области внутреннего контроля. Административный совет ежегодно представляет отчет министру финансов, который передает его в парламент.

Управление государственный долгом перешло от Банка Англии к Министерству финансов. Закон предусмотрел раздельное управление валютными резервами правительства и Банка Англии, хотя, как и раньше, по заданию правительства он обязан использовать его резервы для интервенций на валютном рынке. В случае необходимости Банк Англии осуществляет функцию кредитора в последней инстанции. Для этих целей в Банке Англии создан Комитет финансовой стабильности. Его работа организована по аналогии с Комитетом по денежно-кредитной политике.

Банковский надзор передан в специально созданное Управление финансовых услуг, куда перешли около 500 сотрудников Банка Англии. Координацию действий Минфина, Банка Англии и Управления финансовых услуг осуществляет постоянный комитет, куда входят высокопоставленные представители трех ведомств. Председатель Управления финансовых услуг по должности входит в Административный совет Банка Англии, а заместитель управляющего Банка Англии - в правление Управления финансовых услуг. В сфере полномочий Банка Англии остались надзор за системными рисками и их предотвращение.

Дания. Национальный банк Дании несет ответственность за стабильность национальной валюты, регулирование денежно-кредитных отношений и кредитование. Он проводит денежно-кредитную политику, управляет государственным долгом и инвалютными резервами, является независимым институтом, операционная прибыль которого перечисляется в бюджет*(118).

Высшим органом Национального банка Дании является Совет директоров. В его состав входят два человека от правительства, восемь - от парламента, пятнадцать - от отраслей экономики (сельского хозяйства, промышленности, коммерции, строительства). Совет директоров заседает четыре раза в год, выбирает из своего состава Комитет директоров, который является вторым по значению руководящим органом. Текущее управление Банком осуществляется Советом управляющих, который состоит из трех членов. Председатель Совета управляющих назначается королевой, остальные - Советом директоров. Национальный банк Дании практически независим в проведении денежно-кредитной политики. Министр экономики формально должен участвовать в принятии таких важных решений, как установление учетной ставки, но без права голоса.

Канада. Центральный банк Канады является центральным эмиссионным банком. Он создан в 1934 г. в соответствии с парламентским Актом о Банке Канады. Парламентский закон предусматривал, что целью деятельности Банка Канады (БК) являются «регулирование кредитно-денежной политики в высших интересах экономической жизни нации, установление и защита ценности национальной денежной единицы на международной арене и с ее помощью смягчение колебаний в уровне производства, торговли, цен и безработицы настолько, насколько это возможно в рамках финансовых действий, а также способствование в общем плане экономическому и финансовому благосостоянию Канады»*(119). Банк Канады социально ориентирован на создание необходимых условий для благосостояния широких слоев населения. Здесь мы еще раз обращаем внимание на то обстоятельство, что цели центрального банка могут быть закреплены достаточно широко, не в пример тому, как это сделано в отношении целей российского Центробанка в ст. 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Как уже говорилось, в истории России был период (XIX в. - первое десятилетие XX в.), когда центральный банк конкретно занимался вопросами экономики и благосостояния народа.

Банк Канады создавался как акционерное общество. Однако держателями его акций не могли быть коммерческие банки и их служащие, а также иностранцы. Правительство Канады на протяжении 1935—1938 гг. выкупило у частных владельцев принадлежащие им акции*(120).

Деятельность Банка Канады определяется правительством. Последнее назначает Совет директоров, в состав которого входит заместитель министра финансов. По своей внутренней структуре Совет директоров состоит из управляющего, старшего заместителя управляющего и двенадцати директоров.

В рамках Совета директоров действует на постоянной основе исполнительный комитет, состоящий из управляющего, старшего заместителя управляющего и двух-четырех директоров, избираемых Советом.

Банк Канады обладает достаточно широкой автономией. Основная ответственность за финансовое состояние страны возлагается на правительство федерации. В Закон о Банке Канады в 1967 г. было внесено несколько поправок. Министр финансов и управляющий Банка Канады должны систематически консультироваться по вопросам финансовой политики, а также и по ее влиянию на общую экономическую политику. В случае разногласий, министр, после соответствующих консультаций с правительством, может дать управляющему Банком письменную директиву по финансовой политике, которая подлежит обязательному исполнению. Директива представляется в парламент и публикуется в официальном правительственном вестнике «Канада газетт»*(121). На наш взгляд, этот опыт правового регулирования взаимоотношений между Центробанком и правительственными органами был бы полезен для совершенствования российского банковского законодательства. Во взаимоотношениях между Центробанком и правительственными организациями нужны точная определенность и персональная ответственность руководства Банка России за принимаемые решения по вопросам денежно-кредитной политики.

Норвегия. Центральный банк Норвегии (Norges Bank) поддерживает стабильность обменного курса норвежской кроны*(122), отвечает за регулирование коммерческих банков и других финансовых институтов, рынка ценных бумаг, а также за состояние платежной системы; консультирует правительство по вопросам денежно-кредитной политики. Эта политика проводится в соответствии с правительственными директивами, в разработке которых активно участвует Центральный банк.

Высшие органы Центрального банка Норвегии - Исполнительный и Наблюдательный советы. В состав Исполнительного совета входят семь членов, назначаемых королем по рекомендации правительства на шестилетний срок. Управляющий и заместитель управляющего Центрального банка являются соответственно председателем и заместителем председателя Исполнительного совета. Последний заседает два раза в месяц.

В состав Наблюдательного совета входят пятнадцать членов, назначаемых парламентом на четырехлетний срок. Он контролирует выполнение Центральным банком установленных норм и организует его аудит.

США. В США действует Федеральная резервная система: достаточно независимый центральный банк, который ответствен перед Конгрессом. По своей структуре- это сложная организация, основными составляющими которой являются Совет управляющих ФРС, Комитет по операциям на открытом рынке ФРС (Совет управляющих и президенты пяти резервных банков) и Федеральные резервные банки (12 районов).

В организацию ФРС входят Совещательный совет по вопросам интересов потребителей, Федеральный совещательный совет и Совещательный совет по сберегательным учреждениям*(123). Поэтому ФРС, во-первых, представляет достаточно широкий круг социальных интересов, а во-вторых, проявляет заботу не только о банках и других кредитных организациях, но и о потребителях банковских услуг. Данное обстоятельство можно было бы учесть при разработке российского законодательства. И это касается не только вкладчиков, но и получения в банках кредитов и других аспектов банковской деятельности, связанных с защитой интересов граждан.

Полномочия Совета управляющих ФРС обширны. Он формирует денежно-кредитную политику и обладает широкими регулирующими и контролирующими полномочиями. Кроме того, Совет управляющих осуществляет функции в сфере национального платежного механизма и федерального регулирования потребительского кредита.

Совет управляющих ФРС - это учреждение Федерального правительства, которое состоит из семи членов, назначаемых президентом США и утверждаемых Сенатом. Полный срок, в течение которого работают члены Совета управляющих, составляет 14 лет. При этом семь сроков организованы таким образом, что срок одного члена Совета управляющих заканчивается в каждый четный год. Председатель и вице-председатель Совета управляющих назначаются президентом США из числа членов Совета управляющих сроком на четыре года. Если их срок работы в качестве членов Совета управляющих еще не истек, то они могут быть назначены повторно. Повторное назначение утверждается Сенатом.

Совет управляющих ФРС назначает президентов и первых вице-президентов в Федеральных резервных банках. Он осуществляет регулирующую и контролирующую функции по отношению к банкам - членам Федеральной резервной системы, а также к банковским холдинговым компаниям. Кроме того, Совет управляющих контролирует и регулирует банковские объединения и международные банковские образования в США, зарубежную деятельность банков - членов ФРС, деятельность филиалов и представительств иностранных кредитных организаций в США. Совет управляющих играет главную роль в обеспечении развития платежной системы. Он устанавливает пределы использования кредитов для покупки и продажи ценных бумаг, обеспечивает выполнение основных Федеральных законов, регулирующих кредитование потребителей. Это, в частности, Закон о частном кредитовании, Закон о равных кредитных возможностях, Закон об открытой информации по жилищным ипотекам.

Каждый резервный банк имеет свой собственный Совет, который состоит из девяти директоров со стороны, не являющихся служащими данного банка. Три директора класса А, представляющие банки — члены ФРС, и три директора класса В, представляющие общественность, избираются в каждом районе банками - членами ФРС. Совет управляющих назначает трех директоров класса С, которые также представляют общественность, Из их числа Совет директоров назначает председателя и заместителя Совета банка. Директор класса В или С не должен быть руководящим работником, директором или служащим банка. Никто из директоров класса С не должен быть держателем акций банка. В каждом филиале резервного банка имеется Совет директоров (5-7 членов Совета директоров). Трое или четверо из них назначаются приказом директоров головных учреждений, а другие назначаются Советом управляющих.

Обобщая приведенные выше сведения, касающиеся закрепления правового статуса центрального банка в некоторых странах, следует сделать вывод, что организационно-правовая форма центрального банка может совершенствоваться. Разнообразие правовой формы и внутренней организационной структуры центральных банков создает возможность экспериментирования. Вместе с тем при всем разнообразии центральных банков есть некоторые общие закономерности, которые нельзя не учитывать в процессе совершенствования правового статуса Банка России. Во-первых, зарубежная практика показывает, что центральный банк должен обеспечивать достаточно широкое представительство социальных интересов. Все они, так или иначе, обеспечиваются организацией центральных банков, закреплением их статусов в законодательстве. Во-вторых, в банковском праве зарубежных стран имеются механизмы контроля со стороны общества и его институтов за деятельностью Центробанка с тем, чтобы его практические цели не расходились с целями гражданского общества. И тем самым обществу, в лице его публичных институтов, гарантируется необходимая прозрачность в организации и функционировании центральных банков. В-третьих, центральные банки зарубежных стран в своем большинстве занимаются вопросами развития реального сектора экономики. Они строят свою денежно-кредитную политику таким образом, что экономика получает необходимые ей инвестиции. В-четвертых, центральные банки проявляют заботу о потребителях банковских услуг и, в частности, о вкладчиках, о сбережении и защите вкладов, о потребительских и других кредитах. В-пятых, центральные банки обеспечивают реальный контроль и надзор за деятельностью кредитных организаций. При этом контроль осуществляется со стороны и правительственных органов, и различных общественных организаций.

На наш взгляд, российское банковское право должно учесть положительный опыт организации и деятельности зарубежных центральных банков и создать более совершенную организацию центрального банка, в том числе по сравнению с той, которая исторически сформировалась в зарубежных странах.

Франция. Во Франции Центральный банк был создан 18 января 1800 г. Наполеоном Бонапартом. Устав Банка изменялся в 1808, 1936, 1973 и 1993 гг.

Как отмечалось в научной литературе, создание банка мотивировалось стремлением переложить ответственность за бумажно-денежное обращение на орган, независимый от государственной власти, с тем чтобы преодолеть недоверие населения к бумажным деньгам. В связи с этим Банк был создан как акционерное общество с капиталом 30 млн. франков. Крупнейшие акционеры (200 представителей) сформировали Общее собрание, которое назначало пятнадцать членов Генерального совета, отвечающих за управление Банком, а также трех цензоров, призванных контролировать это управление.

Генеральный совет назначал трех членов Центрального комитета. Законом от 22 апреля 1806 г. Центральный комитет был заменен назначаемыми императором управляющим Центральным банком с двумя заместителями. В 1808 г. императорским декретом был утвержден «основной устав», действовавший до 1836 г. Банк получил исключительное право на эмиссию

банкнот. Но до 1848 г. банкноты Банка имели «свободный курс», т.е. их могли не принять в качестве платежного средства. Размер эмиссий не ограничивался, но Банк обязан был по предъявлению оплачивать свои банкноты металлическими монетами. После кризиса 1848 г. был введен «принудительный курс», освободивший Банк от обязанности оплачивать предъявленные банкноты. Эмиссия банкнот начинает ограничиваться. «Свободный курс» этой валюты заменяется «официальным курсом». Это означало, что государственные кассы и частные лица обязаны принимать банкноты в качестве платежного средства.

По закону от 24 июля 1936 г. организация Банка Франции изменилась: пятнадцать членов Генерального совета заменяются двенадцатью советниками, из которых двое избираются Общим собранием, а большинство остальных, представляющих социально-экономические и общенародные интересы, назначаются правительством. Кроме того, один советник избирается персоналом. Общее собрание стало доступно всем акционерам.

Законом от 2 октября 1945 г. была проведена национализация Банка, и Государство стало единственным владельцем его акций.

Законом от 3 января 1973 г. был утвержден новый устав Банка, предусматривавший иной состав Генерального совета и усиление его прерогативы. Советники стали назначаться в зависимости от их компетенции, а не в качестве представителей финансово-экономических кругов.

Реформа 1993 г. придала Банку независимый статус. Теперь он отвечает за определение и проведение денежно-кредитной политики, в том числе для обеспечения стабильности цен. Его независимость дополняется коллегиальностью: Совет по денежно-кредитной политике отвечает за ее определение. Независимость каждого его члена гарантируется порядком их назначения и сроками полномочий. При осуществлении своих задач членам Совета запрещено запрашивать или принимать указания от правительства или какого-либо другого лица.

Руководящими органами Банка являются: Совет по денежно-кредитной политике, Генеральный совет, управляющий и его заместители.

Совет по денежно-кредитной политике состоит из управляющего, двух заместителей, а также шести других членов, назначаемых Советом министров на девятилетний срок. Этот Совет определяет денежно-кредитную политику, а также круг операций, осуществляемых Банком. На него также возложен надзор за эволюцией денежной массы и ее обеспечением.

Швеция, Официальное название Центрального банка Швеции — Sveriges Riksbank*(124). В связи с подготовкой к вступлению страны в ЕВС в 1998 г. парламент принял новый закон о Центральном банке. Прямой его задачей провозглашено обеспечение ценовой стабильности, а косвенной - поддержание устойчивого экономического роста и высокого уровня занятости. Обязанность Банка обеспечивать стабильность цен закреплена в Конституции страны. При этом конституционно закреплена и вторичная обязанность- поддержка экономической политики в целом, устойчивого экономического роста и высокого уровня занятости. Правда, эти положения не вошли в закон о Центральном банке. Возможно потому, что они закреплены конституционно и не было необходимости их повторять.

Закон запрещает правительственным органам давать указания Центральному банку по вопросам проведения денежно-кредитной политики. Банк должен лишь информировать правительство о важных решениях в области денежно-кредитной и валютной политики. Управляющего Банком можно снять с должности только при наличии серьезных должностных нарушений или по состоянию здоровья.

Банком управляют Директорат и Правление. Директорат осуществляет текущее управление Банком и принимает решения по денежно-кредитной политике. Правление выполняет функцию надзорного органа. Правление включает одиннадцать членов, назначаемых парламентом, избирает Директорат из шести человек сроком на 6 лет во главе с управляющим. Заседания Директората проводятся два раза в месяц. На заседаниях рассматриваются вопросы денежно-кредитной политики, инфляции и экономического развития, а также намечаются меры в области денежно-кредитной политики. Управляющий встречается с членами финансового комитета парламента два раза в год и при этом знакомит их с точкой зрения Банка на экономические тенденции.

ЮАР. Полномочия и функции Резервного Банка определяются законом о Резервном банке, вступившем в силу 1 августа 1989 г., а также конституцией ЮАР. Резервный банк*(125) осуществляет все операции, которые обычно выполняются центральными банками. Основными его функциями являются: эмиссия банкнот и монет; исполнение обязанностей банка правительства, банка банков, переучетного банка, кредитора последней инстанции, хранителя золотовалютных, резервов страны; обеспечение механизма межбанковских расчетов; участие в управлении государственным долгом и операциях на открытом рынке; сбор, обработка и интерпретация статистической и другой информации; разработка и реализация денежно-кредитной политики. Он участвует в сбыте на мировом рынке добываемого золота.

С момента своего создания в 1921 г. Резервный Банк всегда находился в частной собственности. Сегодня у него более 700 акционеров, доля каждого из которых в капитале Банка не должна превышать 0,5 %. Акции Банка котируются на Йоханнесбургской фондовой бирже. Выплачиваемые Банком ежегодно дивиденды не должны превышать 10% номинальной стоимости его капитала. Резервным Банком управляет Совет директоров. Из четырнадцати директоров семь избираются акционерами. Не владея его акциями, правительство (в лице президента) имеет право назначать другую половину членов совета директоров, в число которых входят управляющий и три его заместителя. Управляющий и заместители назначаются на пять лет, а другие члены Совета директоров - на три года, с возможностью повторного избрания. Из семи членов Совета директоров, избираемых акционерами, четверо должны представлять торговлю или финансы, один - аграрный сектор и двое— промышленность. Назначать или избирать членами Совета директоров работников частного банковского сектора запрещено.

При исполнении своих обязанностей Совет директоров пользуется значительной автономией. По Конституции Резервный Банк Южной Африки осуществляет свои функции независимо, но при условии систематических консультаций с членами правительства, которые отвечают за финансовые вопросы. Вместе с тем управляющий обязан представлять министру финансов доклад о реализации денежно-кредитной политики, финансовый отчет и баланс Банка. Если министр финансов посчитает, что Банк нарушил Закон о Резервном Банке или подзаконный акт, то он может обратиться в Совет директоров с требованием устранить нарушения. В случае невыполнения требования, он имеет право подать жалобу в Верховный суд.

Основная цель Резервного Банка - достижение и поддержание финансовой стабильности, которая в свою очередь означает ценовую стабильность и стабильность финансовой системы. Резервный Банк концентрирует свои усилия на развитии надежных и хорошо управляемых банковских институтов. Он занимается мониторингом финансовых рисков, предоставляет ликвидность банкам, испытывающим в ней краткосрочную потребность, занимается развитием финансовых рынков.

Для достижения финансовой стабильности правительство проводит политику таргетирования инфляции, отказавшись от таких промежуточных ориентиров денежно-кредитной политики, как денежная масса или совокупные кредиты в экономике. Таргетирование инфляции призвано обеспечить прозрачность политики и действий Банка.

Резервный Банк много внимания уделяет анализу состояния национальной экономики. В этих целях им создан комитет по денежно-кредитной политике. В него входят управляющий и его заместители (с правом голоса), а также старшие должностные лица Резервного Банка (без права голоса). После каждого заседания Комитета публикуется заявление. Общественность информируется о наиболее важных аспектах дискуссии, а также о принятых решениях.


^ 2. Содержание правового статуса Банка России


Правовой статус Банка России включает отраслевые статусы (конституционный, банковский, гражданско-правовой). Правовой статус Банка России включает следующие элементы: а) организационно-правовую форму; б) компетенцию; в) структуру. Все эти основные составляющие в большей или меньшей степени, но, так или иначе, закреплены законом. В ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке (Банке России)» говорится, что Банк России является юридическим лицом. Следовательно, он выступает в качестве субъекта гражданско-правовых отношений.

В Федеральном законе нет указаний на то, что Банк России является главным банком. Определение «главный банк» предлагалось в различных законопроектах, но в окончательном варианте Закона оно не было закреплено. Поэтому юридически он, на наш взгляд, не должен считаться «банком банков». Но здесь возникает вопрос, является ли Банк России банком, т. е. насколько применимо к нему юридическое значение понятия «банк».

Ведь в структуре банковской системы Банк России - один из ее элементов. В ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» сформулированы основные юридические понятия, из которых складывается банковская система, - «кредитная организация» и «банк».

^ Банк — разновидность кредитной организации. Согласно Гражданскому кодексу РФ, кредитная организация может быть создана только в форме хозяйственного общества. Последнее- это коммерческая организация. Поскольку Банк России не является ни хозяйственным обществом, ни коммерческой организацией, а представляет собой учреждение, то, следовательно, понятие «банк» к Банку России неприменимо. В юридическом смысле Банк России не является банком. Этот вывод имеет практическое значение для банкиров и банковских юристов в тех случаях, когда в законодательстве и в подзаконных актах используется термин «банк» и соответственно возникает противоречие между понятиями «Банк России» и «банк».

Казалось бы, в интересах правопорядка терминология должна быть единообразной*(126). В противном случае могут возникать противоречия между законами, трудности в их понимании и применении. Однако на практике не все так просто. В законодательстве имеется много противоречий и это одно из них.

Для наглядности сравним два закона. В Федеральном законе «О Центральном банке (Банке России)» по отношению к Банку России используется термин «учреждение», в то время как в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» указано, что банк — разновидность «кредитной организации». По этому формальному признаку, предусмотренному Федеральным законом, банк не может быть разновидностью учреждения, а соответственно Банк России не является банком в том буквальном смысле, который имеется в виду в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности». Кроме того, Банк России не является банком и в том значении, которое должно соответствовать нормам Гражданского кодекса РФ, определяющим организационно-правовые формы, в которых создаются банки. Ведь Банк России - это не акционерное общество, не общество с ограниченной ответственностью, не общество с дополнительной ответственностью. Между тем, согласно Гражданскому кодексу РФ, банк должен быть одним из них. В ряде случаев сказанное имеет чисто практическое значение: главным образом там, где в отраслевом законодательстве возникают расхождения между понятием «банк» и «Банк России». Известно, что судебные исполнители практикуют арест денежных средств, которые находятся на корреспондентском счете, открытом в расчетно-кассовом центре территориального учреждения Банка России. При этом они руководствуются процессуальными законами, регулирующими их деятельность. Между тем Федеральный закон «Об исполнительном производстве», регулирующий их деятельность, использует термин «банк». О Банке России там ничего не сказано. Для наглядности процитируем Закон. Так, в п. 3. ст. 46 Федерального закона от 21 июля 1997 г. «Об исполнительном производстве» сказано: «При наличии сведений об имеющихся у должника денежных средствах и иных ценностях, находящихся на счетах и во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях, на них налагается арест». Поскольку в цитируемом Законе нет специальной статьи с расшифровкой применяемых им терминов, то, стало быть, должны применяться те понятия, которые приводятся в ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» и имеют общее значение (банк- кредитная организация). А так как Банк России не подпадает под родовое понятие «банк» (не является кредитной организацией), то положения ст. 46 Федерального закона «Об исполнительном производстве» к нему не применимы. Получается, что понятия «банк банков», «главный банк» при всей их теоретической значимости, строго говоря, не являются юридическими понятиями применительно к Банку России.

^ Специфика Банка России состоит и в отсутствии у него учредителей. Этот термин применительно к Банку России не употребляется ни в одном из законов. У него нет «законодательного органа», что также отличает его от всех кредитных организаций. Совет директоров - скорее исполнительный орган. Ведь он назначается Государственной Думой по представлению председателя Банка России. Отсутствие учредителей, на наш взгляд, снижает его репрезентативность в обществе.

^ Банк России обладает властными полномочиями, что не свойственно гражданскому праву. Правоотношения между Банком России, коммерческими банками и другими кредитными организациями строятся на принципах власти и подчинения. В этих правоотношениях отсутствует равенство сторон. Банк России выдает и отзывает соответствующие лицензии, осуществляет банковский надзор. Следовательно, он действует на основе не только частного, но и публичного права. В этом смысле он является специальным юридическим лицом, которому закон делегировал властные полномочия регулировать банковскую систему и банковскую деятельность. Банковская деятельность подпадает под компетенцию Банка России постольку, поскольку составляет предмет банковского права. Банк России, по общему правилу, не регулирует гражданско-правовые отношения между кредитными организациями, вкладчиками и всеми остальными лицами, пользующимися услугами банков.

Властные полномочия Банка России объяснимы с точки зрения сущности его правового статуса и самого банковского права. Денежная власть, представленная Банком России, распространяется на субъекты банковской системы - на кредитные организации, а при определенных условиях, на их учредителей и участников. Регулирование денежных потоков, а по сути глобальное управление стоимостью в денежной системе, а также пруденциальное регулирование и пруденциальный надзор предполагают возможность применения санкций в случае, когда субъекты банковского права не соблюдают законные требования добровольно. Поэтому, оставаясь негосударственной организацией, Банк России осуществляет государственно-властные полномочия. Такова же природа издаваемых им нормативных актов. Право издавать нормативные акты ему делегировано государством. Здесь нет противоречия, поскольку такова сущность Банка России как регулятора денежной системы. Она объясняется спецификой денежной власти, которая возникает исключительно на основе рыночных отношений. Но поскольку государство в определенных пределах вмешивается в эти отношения, регулирует их, то оно с помощью закона наделяет Банк России определенными властными полномочиями.

Помимо этого центрального регулятора (Банка России) имеется ряд регулятивных подсистем финансового рынка, которые функционируют на основе принципов саморегулирования и собственного интереса или определенных групповых интересов. Здесь всегда, так или иначе, присутствует целая система конкурентных и меняющихся интересов. Все они, образно говоря, приводятся Банком России к одному знаменателю. Здесь нужно направлять, а иногда и преодолевать те интересы, под воздействием которых денежные потоки, с точки зрения интересов государства, идут не в том направлении, которое диктуется интересами экономики и гражданского общества. Поэтому регулирование как сущность правового статуса Банка России, на наш взгляд, проявляется в трех субстанциях: независимость, финансовая мощь, правомочия.

Независимость означает, что рыночные и государственные механизмы построены на принципиально различных основаниях и создают неодинаковую мотивацию. Этот вопрос нуждается в специальном рассмотрении дальше.

Банк России может оказывать на рыночные отношения достаточное воздействие, если обладает финансовой мощью. Достижения Банка России на поприще сдерживания инфляции — подтверждение этой мысли. Финансовую мощь необходимо наращивать в интересах создания эффективной банковской системы. Не исключено, что самый правильный подход как раз и состоит в том, чтобы предусмотреть в законе использование прибыли Банка России полностью на его нужды. Конечно, такое возможно только в случае, подкрепления независимости Банка России и его правового статуса ответственностью его руководящих органов перед обществом. Тогда появится устойчивая стратегия в развитии денежно-кредитных отношений. Надо не распылять денежные ресурсы, а использовать их на ключевом направлении.

^ Правомочия Банка России — это признаваемые и обеспеченные или гарантированные законом возможности осуществления Банком России тех функций, которые вытекают из сущности банковского регулирования и надзора и обусловлены его компетенцией. Банковская деятельность предполагает определенные правовые возможности. Коммерческим банкам такие юридические возможности предоставлены законом «О банках и банковской деятельности», Гражданским кодексом РФ и другими законами.

Им должны быть адекватны возможности Банка России. Для эффективности регулирования и надзора за движением денежных потоков нужно, чтобы эти объективно необходимые возможности стали компетенцией, т. е. предметом ведения, а затем и правомочиями Банка России.

Компетенция Банка России включает не только права и обязанности, но и запреты. Так, в частности, в ст. 22 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» сказано, что Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете. Банк России не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Согласно ст. 48 Федерального закона Банк России не имеет права: 1) осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на проведение банковских операций, и физическими лицами, за исключением случаев, предусмотренных в ст. 47 настоящего Закона; 2) приобретать доли (акции) кредитных и иных организаций, за исключением случаев, предусмотренных ст. 7 и 8 настоящего Закона; 3) осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России, его предприятий, учреждений и организаций; 4) заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом; 5) пролонгировать предоставленные кредиты. Исключение может быть сделано по решению Совета директоров.

Компетенция включает и ответственность. Банк России несет ответственность в порядке, установленном федеральными законами. В суде и арбитражном суде интересы Банка России могут представлять руководители его территориальных учреждений и другие должностные лица Банка России, которые получают соответствующую доверенность в установленном порядке.

Компетенция может быть уже или шире. В соответствии с федеральными законами она определяется целями, поставленными перед Банком России. Эти цели, как уже говорилось, а также предмет ведения закреплены в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Конкретизирующие эти цели задачи закреплены и в других законах, регулирующих банковскую деятельность, например, в Федеральном законе «О валютном регулировании и валютном контроле».

Сущность правового статуса Банка России конкретизируется в его функциях и полномочиях (ст. 4, 35, 45 и др.), а также в его централизованной организационной структуре. Все его структурные подразделения построены по принципу вертикального подчинения. Система Банка России включает: центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения, предприятия, учреждения, организации и другие структурные подразделения. Территориальные учреждения соответствуют административно-территориальному делению, однако закон не предусматривает двойного подчинения. Национальные банки республик относятся к категории территориальных учреждений Банка России. Такое организационное построение обусловлено единством денежной системы. Вертикальная структура управления, помимо остальных преимуществ, диктуемых необходимостью регулирования денежных потоков, создает организационные предпосылки независимости денежной власти в системе разделения властей вообще и независимости банковского регулирования и банковского надзора в частности.


^ 3. Конституционные основы правового статуса Банка России


Конституция РФ закрепляет основы денежной системы в Российской Федерации. Характер денежной системы определяют эмиссия денег и независимость центрального банка, его независимый конституционный статус и соответственно его место и роль в системе государственного разделения властей. Независимость в проведении эмиссии денег дополняется предусмотренным в Конституции РФ порядком формирования руководящих органов Банка России и его ответственностью. Эти нормы одновременно являются и основополагающими нормами банковского права.

В Конституции РФ (ст. 75, п. 2) сказано, что Центральный банк РФ осуществляет свою основную функцию (защита и обеспечение устойчивости рубля) «независимо от других органов государственной власти». Упоминание о «других органах государственной власти» не означает, что Центробанк является органом государственной власти. Согласно Конституции РФ (ст. 10), «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Центральный банк не является ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной властью, а его служащие не относятся к государственным служащим. Ведь в п. 1 ст. 3 Федерального закона от 5 июля 1995 г. (31 июля 1995 г.) № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 27 января 1999 г. (18 февраля 1999 г.) № 35-ФЗ говорится следующее: «государственным служащим является гражданин Российской

Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации»*(127). Денежное вознаграждение служащим Банка России выплачивается не из федерального бюджета, а тем более не из бюджета субъекта Федерации.

Вопрос о том, является ли Банк России государственным органом, имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Например, в п. I ст. 417 ГК РФ записано: «Если в результате издания акта государственного органа исполнение обязательства становится невозможным полностью или частично, обязательство прекращается полностью или в соответствующей части. Стороны, понесшие в результате этого убытки, вправе требовать их возмещения в соответствии со ст. 13 и 16 настоящего Кодекса».

В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» не сказано, кто из высших руководителей Банка России является должностным лицом. Можно предположить, что к должностным лицам относятся только председатель Банка России и члены Совета его директоров. Однако прямых указаний закона на этот счет нет. Такое положение противоречит ряду других законов. Например, ст. 239*(127) ГПК предусматривает право гражданина обратиться в суд с жалобой, если он считает, что неправомерными действиями государственного органа, общественной организации или должностного лица нарушены его права или свободы. Допустим, гражданин решил обжаловать действия руководителя территориального учреждения Банка России или, скажем, одного из филиалов Банка России. Но они не являются государственными служащими. В этом случае возникает проблема с реализацией его права на жалобу.

Из сказанного следует еще один юридически значимый вывод. ^ Центральный банк Российской Федерации не осуществляет государственный надзор, поскольку не является государственным органом. В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» говорится о надзоре, осуществляемом в целях регулирования банковской системы. Непонимание этого обстоятельства усматривается в тех случаях, когда Банк России пытаются наделить несвойственными центральному банку функциями. В частности, он не должен подменять деятельность правоохранительных органов. Как уже говорилось, банковское право не содержит административно-правовых санкций. Поэтому роль административного права здесь не велика. Между тем необходимость применения санкций не только к кредитной организации как юридическому лицу, в случае нарушения норм, но и к конкретным должностным лицам очевидна. Однако это должно делаться в рамках административного производства. Иными словами, эти вопросы должны находиться в ведении соответствующего государственного органа, который, как нам кажется, нужно создать при Правительстве РФ. Это может быть Банковская комиссия, уполномоченная проверять соблюдение законности в банковской системе.

Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» не предусматривает защиту прав акционеров и вкладчиков в качестве обязанности Банки России. Банк России не уполномочен законом защищать права акционеров и вкладчиков. На сегодняшний день нет такого государственного органа, на который закон возлагал бы ответственность за защиту прав вкладчиков или акционеров. По закону это считается частным делом рискующего лица. Возложение на Банк России обязанности защищать права акционеров и вкладчиков означало бы, что он взял на себя функции государства и превратился в орган государственной власти. В любом случае понадобились бы соответствующие ресурсы, штаты и т. д.

В ст. 75 Конституции РФ предусмотрено, что денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются. Защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

Важным элементом конституционного статуса Банка России является формирование его высшего руководства. Согласно п. «в» ст. 103 Конституции РФ, назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка РФ, относится к ведению Государственной Думы. При этом п. «г» ст. 83 Конституции РФ предусматривает, что Президент РФ представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность председателя Центрального банка; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении его от должности.


^ 4. Экономическая основа правового статуса Банка России.

Отмена Устава Банка России


Для начала в самых общих чертах коснемся истории вопроса об экономической основе правового статуса Банка России.

Ранее действовавший Устав Центрального банка РСФСР (Банка России), утвержденный постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 июня 1991 г. с изменениями от 10 ноября 1992 г. и от 24 декабря 1993 г. в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 26 апреля 1995 г.

№ 65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)"» признан утратившим силу*(128). В Уставе закреплялись многие аспекты правового положения Банка России. В ст. 1 Устава, которая называлась «Правовая основа создания и деятельности Центрального банка РСФСР (Банка России), его правовой статус» было сказано, что «Центральный банк РСФСР является главным банком Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Банк России подотчетен Верховному Совету РСФСР». Банк России является юридическим лицом, обладает обособленным имуществом, может от своего имени приобретать права и нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, арбитражном суде или третейском суде.

«Имущество Банка России составляют его денежные, включая собственные золотовалютные резервы, и иные материальные ценности, стоимость которых отражается в балансе Банка России. Это имущество принадлежит Банку России на праве полного хозяйственного ведения» (ст. 4 Устава). Термин «полное хозяйственное ведение» в Федеральном законе уже не использован.

«Страховой фонд банковской системы создается в Банке России в установленном им порядке как за счет обязательных отчислений от прибыли коммерческих банков и других кредитных учреждений, получивших от Банка России лицензии на осуществление банковских операций, так и за счет отчислений от прибыли Банка России. Эти средства используются для страхования депозитов (вкладов) клиентов и страхования участников фонда в случае их банкротства, а также для компенсации потерь участников фонда при предоставлении ими кредитов по льготным процентным ставкам, устанавливаемым Банком России» (ст. 9 Устава). В Федеральном законе это полезное для общества правило не было воспроизведено. Отмена Устава заодно как бы снимала некоторую экономическую, а значит и юридическую ответственность в данной области денежно-кредитных отношений. Но здесь есть и предыстория, которая показывает отношение Банка России к интересам вкладчиков. Как уже отмечалось, Банк России в большей мере заинтересован в решении проблем банковской системы, за состояние которой он отвечает, и в меньшей степени — вкладчиков. В тех случаях, когда приходится выбирать между банками и вкладчиками, Банк России выбирает банки. Экономическая сторона дела понятна. Что касается юридической стороны, то сомнение возникает в правомерности выбора. Например, если мы зададимся вопросом о том, почему не был в свое время создан фонд страхования депозитов, то обнаружим следующее. Правовых оснований для принятия решения Банком России о возврате денежных средств из фонда страхования депозитов не было. Банк России ссылался на указы Президента РФ, но там речь шла совершенно о другом. Для этого достаточно сравнить указы Президента РФ с телеграммами Банка России. Итак, в п. 3 Указа Президента РФ от 28 марта 1993 г. № 409 «О защите сбережений граждан Российской Федерации»*(129) говорится: «1. Признать целесообразным создание Федерального фонда страхования активов банковских учреждений России, образуемых за счет привлечения вкладов (депозитов) граждан Российской Федерации... 3. Рекомендовать,Центральному банку Российской Федерации передать в Фонд перечисленные коммерческими банками отчисления, производимые в 1992—1993 гг. в фонд страхования депозитов. 4. Рекомендовать Сберегательному банку Российской Федерации повысить процентные ставки по срочным вкладам населения». А теперь сравним эти указания с телеграммами Банка России. В телеграмме Банка России от 18 октября 1993 г. № 62 сказано, что «... в соответствии с решением Совета директоров Банка России от 22-23 сентября 1993 года (протокол нр 40) с 1 января 1994 г. прекращается формирование фонда страхования коммерческих банков от банкротств и фонда страхования депозитов в коммерческих банках, учитываемых на балансе Банка России. Признано целесообразным передать в дальнейшем в соответствии с п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 28 марта 1993 г. «О защите сбережений граждан Российской Федерации» средства, перечисленные в 1991-1993 годах банками в фонд страхования депозитов в коммерческих банках, в создаваемый федеральный фонд обязательного страхования денежных вкладов (депозитов) и счетов населения в качестве страховых взносов коммерческих банков. Ранее перечисленные средства в фонд страхования коммерческих банков от банкротств будут возвращаться коммерческим банкам»*(130). В действительности же в Указе Президента РФ ничего не говорилось о возврате взносов. В последующей телеграмме Банка России от 10 мая 1994 г. № 118-94 говорится: «Во исполнение решения Совета директоров Банка России о прекращении формирования фонда страхования коммерческих банков от банкротств и фонда страхования депозитов в коммерческих банках сообщаем, что ранее перечисленные в 1991-1993 годах средства в фонд страхования коммерческих банков от банкротств подлежат возврату коммерческим банкам на основании письменных заявлений банков...»*(131). (Попутно заметим, что весьма интересна и та оценка, которую дал Конституционный Суд РФ затягиванию вопроса о защите вкладов.)*(132) С учетом сказанного можно предположить, что отмена Устава Банка России каким-то образом все же связана и с отказом от обязанностей в отношении фонда страхования депозитов.

В законодательстве экономическая основа Банка России была сформулирована следующим образом. В ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в ред. от 26 апреля 1995 г) сказано, что «уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России. Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без согласия Банка России не допускаются. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Банк России не регистрируется в налоговых органах. Банк России является юридическим лицом. Банк России имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами»*(133).

Федеральная собственность и ее правовой режим определяются Гражданским кодексом РФ, в п. 1 ст. 214 которого сказано: «Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность...)». Далее в п. 3 этой же статьи говорится: «От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 настоящего Кодекса». Обращаясь к ст. 125, мы там находим следующую норму: «от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов». Круг ссылок в нормах законодательства замкнулся. Банк России не является органом государственной власти.

Как уже говорилось, все органы государственной власти по Конституции РФ разделены на законодательные, исполнительные и судебные. Банк России не является ни законодательным, ни исполнительным, ни судебным органом. При этом он был и остается самым активным участником гражданско-правовых отношений. Более того, без такого участника не было бы и самих гражданско-правовых отношений. Именно Банк России обеспечивает нормальное функционирование денежной системы, согласно ст. 140 ГК РФ, денежной единицей является рубль как единственное законное средство платежа.

В итоге напрашивается вывод: в правовом статусе Банка России, с точки зрения гражданского права, есть противоречия. Их можно снять, если в п. 1 ст. 125 ГК РФ внести небольшие дополнения в отношении Банка России как представителя государства. Поскольку Банк России владеет, пользуется и распоряжается определенной частью федеральной собственности, то к ней должно быть и соответствующее отношение. Законодатель установил определенный правовой режим использования государственной собственности, безотносительно к тому, кто является представителем государства в конкретных гражданско-правовых отношениях. Смысл государственной собственности содержится в ее цели. «Государственная и муниципальная собственность призваны обеспечивать интересы больших групп людей: народа РФ в целом...»*(134) Это принцип демократизма и правило большинства в гражданском обществе.

Все проблемы, в том числе и проблема представительства интересов народа, сводятся к тому, каким образом можно обеспечить отношение чиновников к государственной собственности как к публичной собственности. Одними призывами здесь не обойтись. Всегда будет соблазн использовать государственную собственность в личных интересах. На наш взгляд, нужно применить механизм договорных отношений. Законодательством предусмотрена возможность заключения с руководителями государственных предприятий не только трудовых контрактов, но и гражданско-правовых договоров, в которых могут быть детально установлены различные условия, в том числе и ответственность. В Указе Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой», в частности, предусматривается: «В целях обеспечения государственного управления экономикой, повышения ответственности руководителей государственных предприятий за финансовое состояние предприятий, сохранность и эффективное использование их имущества, результаты хозяйственной деятельности... 1. Установить, что отношения Правительства Российской Федерации или уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти с руководителями федеральных государственных предприятий регулируются на основании контрактов, заключаемых в соответствии с гражданским законодательством»*(135). Такой подход соответствует требованиям законодательства. В п. 3 ст. 53 ГК РФ сказано, что «лицо, которое в силу закона или учредительных документов юридического лица выступает от его имени, должно действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно. Оно обязано по требованию учредителей (участников) юридического лица, если иное не предусмотрено законом или договором, возместить убытки, причиненные им юридическому лицу». Далее мы рассмотрим правовой статус и ответственность Совета директоров Банка России. Сейчас же отметим, что существует практика заключения таких гражданско-правовых договоров с руководителями государственных предприятий. Почему бы не использовать ее и в денежно-кредитной системе? Ведь именно в денежно-кредитной системе больше всего противоречий и нерешенных вопросов. Практику заключения гражданско-правовых договоров с высшими руководителями Банка России (членами Совета директоров), на наш взгляд, нужно предусмотреть в Федеральном законе «О Центральном банке (Банке России)».


^ 5. Прибыль Банка России и его взаимоотношения с налоговыми органами


Прибыль Банка России. Вопрос о правовом регулировании прибыли Банка России вызывает наибольшие дискуссии*(136). Он неоднократно обсуждался в Государственной Думе РФ.

Проблема использования прибыли Центрального банка не нова. Вопрос о прибыли, как и о целях деятельности и независимости центральных банков различных государств периодически обсуждается в зарубежной печати. Так, в 1997 г. активизировалась дискуссия вокруг внесения изменений в статьи швейцарской Конституции, касающиеся деятельности Национального банка (ШНБ). По мнению профессора Лозаннского университета Т. фон Унгерн-Штернберга, для выполнения своих задач центральный банк вовсе не должен обладать ни значительными активами, ни избыточной ликвидностью. Стоимость национальной валюты зависит не от размеров баланса эмиссионного банка, а от основных экономических факторов. Поэтому экономически абсурдно то обстоятельство, что центральный банк накапливает огромные средства, а в то же время государственные бюджеты всех уровней страдают от растущих дефицитов и увеличения стоимости обслуживания государственного долга. Борьба с инфляцией должна быть не целью центрального банка, а инструментом достижения сбалансированного экономического роста. Унгерн-Штернберг предложил увеличить размер прибыли, отчисляемой федерации и кантонам, поскольку ШНБ отчисляет в год всего 30% прибыли, в то время как, например, центральный банк Австрии отчисляет государству 75 % прибыли, Бельгии - 90%, Нидерландов - 95% и Швеции-80%*(136).

С момента создания и до 1997 г. Банк России не отчислял 50% прибыли в госбюджет, поскольку это не было предусмотрено законом. Статья 10, ч. 1 ст. 26 Федерального закона в редакции от 2 декабря 1990 г предусматривали, что Банк России создает за счет своей прибыли резервы и фонды различного назначения в размерах, необходимых для осуществления им своих функций, а также независимо от прибыли и убытков- фонд переоценки по операциям с валютными ценностями. Порядок образования и использования резервов и фондов определялся Советом директоров, а прибыль Банка после направления ее в установленном Советом директоров порядке в резервы и фонды перечисляется в доход федерального бюджета. Проблема отчисления части прибыли Банка России в госбюджет стала объектом обсуждения в печати только в 1997 г. В результате дебатов были внесены изменения в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», согласно которым балансовая прибыль Банка теперь определяется как разница между доходами от операций, предусмотренных ст. 45 этого Федерального закона, и расходами, связанными с осуществлением Банком своих функций, установленных ст. 4 Закона. Банк перечисляет в федеральный бюджет 50% фактически полученной балансовой прибыли по итогам года после утверждения годового отчета Советом директоров. Оставшаяся прибыль Банка направляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения*(137).

Предлагается полное отчисление прибыли Банка России в государственный бюджет. Однако это не согласуется с сущностью центрального банка. Строго говоря, банковская система могла бы обходиться без него, если бы он отражал только интересы банковской системы и не более того: Например, можно перейти на такое управление рисками в банковской системе, которое осуществляется каждым банком в отдельности и всеми банками вместе. Это было бы чисто корпоративное дело самих банков, как предпринимательского сообщества. Не исключено, что такое заинтересованное управление было бы более экономичным и эффективным. В этом случае банки быстрее бы создали какое-нибудь агентство по страхованию депозитов. Заинтересованность привела бы к тому, что каждый банк в отдельности стал бы достаточно прозрачным для органов, отвечающих за управления рисками. Меньше было бы предпосылок для банковских и финансовых кризисов. Но дело в том, что центральный банк должен представлять интересы всего общества, а не только банковской системы. Как отмечалось ранее, Банк России занимает как бы промежуточное положение между денежно-кредитной и финансовой системами. Он незаменим для государства, позволяет эффективно управлять государственной финансовой системой. В этом смысле он как бы заплатил все налоги, помогая в трудный момент перераспределять финансовые подсистемы таким образом, чтобы это перераспределение пошло на пользу благосостоянию общества. Правда, здесь все может складываться по-разному. Но чтобы такая перераспределительная функция работала на благо общества, нужен соответствующий механизм ответственности внутри самого Банка России и в его взаимоотношениях с другими ветвями власти и прежде всего с субъектами российской экономики. Вопроса независимости и позитивной ответственности Банка России мы коснемся подробнее. Еще один существенный момент: трудности становления переходной рыночной экономики. Для преодоления препятствий, возникающих в связи со спецификой переходной экономики, нужна финансовая мощь. Конечно, эта финансовая мощь должна использоваться по назначению и на благо общества. Чтобы появились такие гарантии, нужен юридический механизм, который мы предлагаем. Необходимо преобразовать организационно-правовую форму Банка России, создать независимый от него орган банковского надзора (по закону финансируемый Банком России). С каждым членом Совета директоров Банка России должен заключаться договор. Нужно принять Банковский кодекс РФ, регулирующий полномочия, права и обязанности всех субъектов банковских правоотношений. Потребуется систематизировать и устранить многочисленные противоречия во всей совокупности нормативных актов Банка России. Мы назвали минимум мероприятий, необходимых для создания юридических гарантий использования имущества и прибыли Банка России в интересах населения и гражданского общества.

Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусматривает, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России (ч. 4 ст. 3). Однако Банк России осуществляет свои расходы за счет доходов и, стало быть, имеет прибыль. Балансовая прибыль Банка России определяется как разница между доходами от операций, предусмотренных ст. 45 Федерального закона (операции Банка России), а также доходами от участия в капиталах кредитных организаций и расходами, связанными с осуществлением Банком России своих функций (ст. 10).

Банк России перечисляет в федеральный бюджет 50 % балансовой прибыли по итогам года после утверждения годового отчета Банка России Советом директоров. Оставшаяся прибыль направляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения. При этом не допускается перечисление прибыли отчетного года в федеральный бюджет до утверждения годового отчета Банка России Советом директоров (ст. 26 Федерального закона).

Банк России и его учреждения освобождаются от уплаты всех налогов, сборов, пошлин и других платежей на территории Российской Федерации в соответствии с законодательными актами Российской Федерации о налогах (ч. 3 ст. 26 Федерального закона).


§ 2. Независимость и ответственность Банка России


^ 1. Значение независимости Банка России


В зарубежной литературе имеются различные точки зрения на эту проблему. Некоторые авторы считают, что центральному банку независимость не нужна*(138).

Правовое регулирование независимости центрального банка в различных странах неодинаково. Прежде всего это определяется тем, насколько независим банк в принятии решений и перед какими органами государственной власти он ответствен за проведение денежно-кредитной политики и осуществление других, предусмотренных законами функций. К концу XX в. в мире явно обозначилась тенденция к усилению независимости центральных банков от других органов государственной власти и управления*(139). Причем степень независимости всегда обратно пропорциональна коэффициенту инфляции. Общество объективно заинтересовано в независимости центрального банка. Ведь финансы домашних хозяйств устойчивее в той стране, в которой центральный банк обладает большей независимостью по отношению к другим властям. Таков опыт развития гражданского общества.

Существует ряд экономических, политических, социальных предпосылок независимости центрального банка, проанализированных в зарубежной литературе. Все факторы независимости центральных банков объединяются в три группы, которые отражают кадровую, функциональную и финансовую автономию*(140). Исследованию подвергались вопросы, связанные с оценкой степени независимости различных центральных банков применительно к взаимосвязи с макроэкономическими показателями*(141). Вместе с тем проблема независимости центрального банка имеет не только экономический, но прежде всего юридический аспект. Центральный банк - самостоятельный институт власти. Он занимает определенное место в системе разделения властей.

Чтобы детальнее разобраться в проблеме независимости Центробанка, надо выяснить, как минимум, три момента: 1) место Центробанка в системе разделения властей; 2) степень независимости Центробанка и всей банковской системы от государства; 3) степень зависимости Центробанка от интересов российского общества.

^ 2. Место Центрального банка в системе разделения властей

В конечном счете основу любой государственной власти составляет экономическая власть, а основу любой экономической власти -власть денег. Объясняется это следующим образом. Деньги представляют собой некое обязательство одного человека по отношению к другому. Эти обязательства могут находится в разнообразных сочетаниях. Главная закономерность сводится к тому, что деньги порождают систему взаимозависимости между людьми. Следовательно, появляется зависимость от тех, кто концентрирует деньги и управляет денежными потоками. В этом смысле денежная власть может рассматриваться как основа любой власти. Такая власть является экономической властью. Но есть и юридическая сторона власти. Ее суть состоит в том, что денежная власть существует как таковая независимо от того, признается она обществом или государством как самостоятельный вид власти или замалчивается. Она представляет собой определенную систему денежных отношений, предусмотренную законом.

Банки и другие финансовые структуры оказывают регулирующее воздействие на денежные потоки как внутри страны, так и во внешних экономических отношениях. Поэтому власть денег, персонифицированная в различных физических и юридических лицах, в большей или меньшей мере юридически закреплена как самостоятельный вид власти в системе разделения властей. Это власть денежных центров.

Центральный банк и по закону, и по логике экономических отношений должен представлять банковскую систему на государственном уровне: он должен быть представителем банковской власти в системе разделения властей. Это означает, что на вершине всего построения денежной власти находится Центробанк — главный центр денежной власти. Речь идет о фактическом положении, которое определяет его место и роль в системе осуществления государственной власти в России. Однако Центральный банк РФ не является органом государственной власти.

Денежная власть, во главе с Центробанком, - самостоятельный вид власти в системе разделения властей. Денежная власть не должна концентрироваться в одних руках и превращаться, например, в политическую, государственную власть. В этом смысле законодательство должно предусматривать определенную систему сдержек и противовесов.

Сближение государства и капитала всегда нежелательно. В конечном счете капитал от этого больше теряет, чем приобретает. Вот почему реальный капитал, ориентированный на естественные (рыночные) и законные методы развития, всегда должен дистанцироваться от государственного механизма. Но возможность этого во многом зависит от места, занимаемого центральным банком в системе разделения властей, от его влияния на общую экономическую ситуацию в стране, от целей, поставленных законом перед ним.

В ст. 5 Закона «О Центральном банке (Банке России)» сказано: «Банк России в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий, принимать решения, противоречащие настоящему Федеральному закону». Эта норма и те, которые регулируют порядок формирования его высшего руководства, означают, что Банк России является едва ли не самым независимым банком в цивилизованном мире. Задача состоит в том, чтобы развивать это законоположение на практике.


^ 3. Степень независимости центрального банка от государства


Налоги и займы - экономическая основа государственной власти. В этом смысле государственная власть содержится за счет денежных средств населения страны.

Естественно, что государство стремится использовать бюджет для решения своих текущих проблем, которые в данный момент определяют его ответственность, в то время как управление денежными потоками в соответствии с экономическими и юридическими законами всегда требует сдерживания таких устремлений. Для такого управления в масштабах всего общества должна быть создана своя система сдержек и противовесов, не допускающая концентрацию денежной власти в одних руках, в том числе в руках чиновничества.

В соответствии с законом только Центробанк монопольно осуществляет эмиссию денег, устанавливает банковские правила и нормативы, осуществляет банковский надзор и выполняет другие функции. Фактически Центральный банк сдерживает концентрацию денежной власти и экспансию конъюнктуры (если он действительно независим, то сможет сдержать).

Сочетание интересов в государственном регулировании экономики в различных странах сводится подчас к тому, что выборная власть, исполнительные органы редко бывают озабочены успешным решением таких экономических вопросов, реальный результат по которым наступит позже, чем сроки их переизбрания. Это одна из неизбежных сторон демократического общественного устройства, которая должна быть уравновешена правильной организацией всего государственного механизма. Ведь решение многих финансовых и банковских проблем требует планомерных, последовательных и долгосрочных усилий. Например, обеспечение устойчивости курса рубля. Еще труднее решать долгосрочные проблемы развития реальной экономики в стране.

Учитывая объективные закономерности, общество заинтересовано в том, чтобы государство считалось с независимостью центрального банка. В этом смысле понятие «считаться» созвучно понятию «считать расходы и доходы». Государство должно быть бережливым, разумно устанавливать и собирать налоги, разумно формировать и расходовать бюджет.

Если общество демократическое, то организация и функционирование центрального банка должны соответствовать экономическим и юридическим законам. Фактически именно этим определяются пределы зависимости центрального банка от любых организаций как внутри страны, так и вне ее.

В России многие считают, что государство - это панацея от социальных бед. Однако мы далеки от правового государства: еще не сформировалось гражданское общество, и любые призывы к усилению влияния государства на экономику приведут к усилению коррупции. Только сильное государство может позволить своему аппарату усилить влияние на экономику. Слабое государство, хотим мы того или нет, привнесет в экономику свою слабость. Российскому государству не стоит вмешиваться в рыночные отношения, а равно и в ту систему естественных закономерностей» которая создает спрос и предложение на финансовые ресурсы. Назначение экономического и правового регулирования состоит в том, чтобы государство создавало общие для всех экономических субъектов юридические нормы и осуществляло надзор за их соблюдением. Государство не может создавать экономику. Ее создают люди.


^ 4. Банк России и независимость кредитных организаций


Система взаимоотношений между государством и коммерческими банками, небанковскими кредитными организациями зависит от многих экономических и юридических условий. Само собой разумеется, что те кредитные организации, которым удается «приблизиться» к государству, получают известные преимущества в конкурентной борьбе, что при всех прочих условиях создает им стартовые позиции на будущее. Поскольку Центробанк имеет прямое отношение к регулированию денежных потоков и, в частности, осуществляет лицензирование банковской деятельности и банковский надзор, то многие крупные коммерческие структуры, прежде всего коммерческие банки, стремятся в определенной мере подчинить Центробанк своему влиянию. Нельзя сбрасывать со счетов и давление на банковскую систему со стороны многочисленных криминальных структур. Поэтому сохранить независимость Центробанка в таких условиях непросто, но необходимо. В то же время в краткосрочной перспективе любое государство тоже в определенной мере заинтересовано в некотором фактическом подчинении кредитных организаций, что позволяет перераспределять финансы нерыночными методами. Поэтому взаимоотношение государства и центрального банка всегда противоречиво. Полностью зависимая банковская система не имеет среднесрочной, а тем более — долгосрочной перспективы. Абсолютная или слишком высокая степень зависимости создает доходы и повышает возможность пополнения бюджета через налоговую систему.

Независимость ориентированного на рынок Центробанка создает непосредственные юридические и организационные предпосылки для независимости коммерческих банков как хозяйствующих субъектов и их ответственности перед своими клиентами и обществом в целом. Зависимость коммерческих банков от государства или каких бы то ни было других социальных структур снижает их финансовую устойчивость и повышает риск неликвидности. Можно сказать и так, что независимость коммерческих банков определяется независимостью рыночных отношений. Нельзя провозгласить рыночную экономику и создавать зависимые от государства банки. Совмещение несовместимого - это, наверное, чисто российская специфика. Закон «опасного соседства» (Тейлор) означает, что чем ближе коммерческая структура к государству, тем дальше она отстоит от рыночных отношений. Здесь, конечно, есть определенная возрастающая опасность для так называемых уполномоченных банков прежде всего за счет политических рисков и общей нестабильности (в одной из статей их назвали -«банки- счастливчики») В статье, опубликованной в январе 1997 г., нами было высказано предположение о том, что «приближенные банки» сильно рискуют, соглашаясь на обслуживание в тогда созданном (лето 1996 г.) 2-м Операционном управлении при Банке России*(142). Этот прогноз оправдался. Большая часть тех банков, которая в 1996 г. приблизилась к государству, в 1998 г. канула в лету вместе с деньгами вкладчиков и бюджета. Это результат того, что регулирующие и надзорные усилия Банка России не обеспечили и не были направлены на создание равной удаленности всех банков от государства, т. е. на элементарную конкуренцию в сфере банковских услуг.


^ 5. Центральный банк и российское общество


Одним из непременных атрибутов гражданского общества являются права человека, защита собственности, конкуренция и договор. Цели, задачи и функции Банка России должны быть подчинены целям и задачам нормальной жизни в российском обществе. И это не просто житейская философия, а требование Конституции РФ, в которой закреплена сущность российского государства (демократическое, социальное и правовое). Конституционным принципом: человек — высшая ценность, — обязаны руководствоваться все институты власти, в том числе и Банк России. В этом смысле можно сказать, что независимость предоставлена Банку России для того, чтобы он был зависим от интересов гражданского общества.

Права человека обеспечиваются социальным государством. В ст. 7 Конституции РФ сказано: «1. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. 2. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты». Государство обязано учитывать правила большинства, т. е. все его функции должны осуществляться в интересах большинства населения страны. Цель рыночных реформ- построение общества с высоким уровнем материальной обеспеченности для широкого слоя людей. Иными словами, социальное государство - государство, которое опирается на широкую поддержку населения, реально пользуется результатами экономических реформ. В этом смысле тенденция, углубляющая различие между богатством и бедностью и сужающая возможности образования так называемого среднего класса в обществе противоречит конституционной норме о социальном государстве. Смысл национальной (общественной) идеи сводится не к элитарности в рынке, а к увеличению доходов всех слоев населения, в том числе так называемого среднего класса.

Национальную (общественную) идею, на наш взгляд, можно представить через три категории: доходы, доверие и договор. Высокие доходы для населения страны - главная цель развития экономики. Она предполагает укрепление законности во всей рыночной экономике России. К регулирующим институтам - банкам - должно сформироваться определенное доверие со стороны населения. Тогда банки смогут привлечь необходимые ресурсы для инвестирования их в реальный сектор отечественной экономики. Основой доверия являются законность и соблюдение договоров всеми субъектами экономических отношений. В итоге все проблемы, так или иначе, сфокусируются в сфере укрепления юридических аспектов российской экономики.

Поэтому центральный банк не должен заниматься только монетарными проблемами. Нужно скорректировать цели Банка России с тем, чтобы он отвечал и за реальные результаты в развитии экономики. Содействие повышению реальных доходов и благосостояния российских граждан - главная цель Банка России, которая должна быть закреплена в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Закрепленные на сегодняшний день цели Банка России (поддержание курса рубля, укрепление и развитие банковской системы, организация эффективной системы расчетов) являются некими самоцелями системы, которая существует наряду с реальной экономикой. Их нужно перевести в ранг задач. При этом следует сформулировать еще, как минимум, одну задачу Банка России, закрепив ее в Федеральном законе, - содействие развитию и укреплению отечественной экономики. Банк России должен использовать все свои инструменты денежно-кредитной политики для улучшения кредитования промышленности и сельского хозяйства. Для этого он обладает всеми необходимыми регулирующими и надзорными правами, начиная от лицензирования банков и кончая установлением для них финансовых нормативов, надзором за соблюдением этих нормативов, - все должно быть подчинено интересам развития экономики.

Заметим, что более широкий подход к определению и нормативному закреплению целей центрального банка - не новое явление. Как отмечено ранее, Государственный банк в России в пореформенный период XIX - начала XX в. имел более широкий круг целей и задач, чем Банк России. Тогда он занимался реальной экономикой. И ему многое удавалось. Банковская система не сводилась только к универсальным банкам. Золотой запас тогда стал едва ли не самым большим в мире. Золотых монет в обращении было больше, чем банкнот. Почему бы в принципе не использовать этот опыт?

Денежно-кредитная политика Центрального банка должна создавать равные возможности для всех экономических субъектов. ^ Развитие денежно-кредитной системы должно совпадать с целями расширения социальной основы государства. Пока же, на протяжении 90-х гг., такая тенденция в денежно-кредитных отношениях отсутствовала.

С учетом того, что в российском государстве, начиная с 2000 г. наметился новый подход в реализации государственных функций (расширение социальной основы экономических реформ, развитие нормальной конкуренции, укрепление законности во всех сферах общественной жизни), эффективность организации и деятельности Центрального банка должна измеряться его полезностью для решения задач улучшения качества жизни в российском обществе.

Договор- универсальное средство усиления социальной и экономической активности и создания нормальной конкуренции в обществе. Соглашения и договоры - это то, что отличает гражданское общество от всякого иного, которое таковым не является. Привычка соблюдать договоры и выполнять взятые на себя обязательства- непременное условие формирования доверия между партнерами. Правовое оформление всей экономики должно строиться на законодательстве и иерархии договоров. Вся система организации и регулирования общественных процессов по своей правовой форме может быть представлена как система договоров, начиная с общественного договора между обществом и государством и кончая миллионами ежедневно заключаемых и исполняемых договоров. Стало быть, с этой точки зрения, регулирующие и надзорные воздействия в сфере денежно-кредитных отношений должны учитывать этот социальный и юридический принцип.

Договоры между кредитными организациями и всеми иными взаимодействующими с ними экономическими субъектами должны неукоснительно соблюдаться. Для этого Банк России обязан создать все нормативные, организационные и финансовые предпосылки.


^ 6. Принципы взаимоотношений Банка России с кредитными организациями


Пожелания нормальных отношений в банковской системе - это не просто теоретические конструкции экономистов, а требования законности и правопорядка, предусмотренные законодательством. Взаимоотношения Банка России с кредитными организациями должны строиться в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «О банках и банковской деятельности», Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», а также другими федеральными законами и нормативными актами.

Конституция РФ закрепляет принцип свободы предпринимательской деятельности, свободную конкуренцию, гарантирует право собственности и другие права. Мы процитируем отдельные нормы Конституции РФ, чтобы показать основные моменты, которые, на наш взгляд, наиболее актуальны для построения правильных взаимоотношений между Банком России и кредитными организациями. Так, в ст. 8 Конституции РФ сказано: «1. В Российской Федерации гарантируются ... поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. 2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Далее, в п. 2 ст. 34, говорится: «Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию». В отношении защиты собственности сразу вспоминается, что на протяжении многих лет так и остался нерешенным вопрос со страхованием депозитов. Слабый банковский надзор стал одной из причин краха ряда крупнейших российских банков и автоматически - потерь для вкладчиков, акционеров и государственного бюджета. А что касается п. 2 ст. 34 Конституции РФ, то ей противоречит прежде всего монополизация банковской системы. Существует и проблема незаконной конкуренции в банковской системе. В общем, ответ на вопрос о том, насколько соблюдаются требования Конституции в деятельности Банка России и в банковской системе в целом, не однозначен. Между тем нормальные взаимоотношения между Банком России и кредитными организациями - это предпосылка развития и укрепления банковской системы.

^ Главное условие нормальных отношений в банковской системе - равная удаленность кредитных организаций от Банка России. До тех пор, пока в законодательстве на практике не будет равной удаленности всех без исключения кредитных организаций от Банка России, до тех пор не будет и предпосылок для нормальных взаимоотношений в банковской системе, а стало быть, и эффективной банковской системы.

Равная удаленность кредитных организаций от Банка России, о необходимости которой мы писали на страницах журнала «Банковское дело в Москве»*(143) еще в январе 1997 г., означает следующее:

а) одинаковые требования соблюдения Конституции РФ и других федеральных законов всеми кредитными организациями и всей банковской системой. Это означает, что никто не имеет привилегии на нарушение законов и других нормативных актов. Какое-либо покровительство в отношении определенных банков должно быть полностью исключено. Незаконная конкуренция должна рассматриваться как явление, противоречащее целям укрепления банковской системы;

б) соблюдение антимонопольных требований, предусмотренных ст. 8, 34 Конституции РФ, не только всеми кредитными организациями, но и Банком России. Однако Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» противоречит этим антимонопольным требованиям, так как Банк России, являясь регулирующим и надзирающим органом в банковской системе, одновременно участвует в капиталах некоторых кредитных организаций. Поэтому здесь должны быть либо внесены изменения в Конституцию РФ (ст. 8), предусматривающие исключение для Банка России, либо Банк России должен выйти из Сбербанка и других банков. Последние могли бы стать самостоятельными федеральными государственными банками. Для этого понадобится внесение изменений в банковское законодательство;

в) равное отношение к проверкам кредитных организаций. Банк России обязан проверять все кредитные организации без какого-либо исключения. Это требование на протяжении многих лет не выполнялось. Возможно, это стало одной из косвенных причин кризиса банковской системы. Ведь многие крупные банки рухнули в 1998-1999 гг.

г) соблюдение законности прежде всего самим Банком России с тем, чтобы был преподнесен положительный пример всем кредитным организациям. Все его действия должны быть не только законными, но и справедливыми. Банк России должен быть образцом соблюдения законности.


^ 7. Ответственность Банка России как юридического лица


При всем том, что Банк России обладает значительной независимостью его ответственность как центрального банка конкретно не предусмотрена в законодательстве. По всей вероятности, на то имеются свои причины: отсутствие понимания различий между банковским и гражданским правом.

В законодательстве для Банка России предусмотрена та же гражданско-правовая ответственность, что и для любого другого юридического лица. Между тем Банк России — это не просто юридическое лицо. Его деятельность должна обеспечивать реализацию публичных интересов. От принимаемых Банком России решений зачастую зависит судьба не только денежно-кредитной системы общества, но и экономики в целом. Получается, что за решения Банка России никто не отвечает.

В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (ч. 4-5 ст. 2) сказано: «Банк России является юридическим лицом. Банк России имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами». Итак, по закону: «государство не отвечает по обязательствам Банка России».

Банк России обладает значительными и достаточными полномочиями по отношению к кредитным организациям. Изначально это определяется лицензированием банков и банковской деятельности. Федеральный закон закрепляет основу этих полномочий: Банк России регистрирует кредитные организации в Книге государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций и отзывает их (ст. 58), в соответствии с федеральными законами предъявляет квалификационные требования к руководителям исполнительных органов, а также к главному бухгалтеру кредитной организации (ст. 59)*(144). В случае нарушения кредитными организациями банковских норм, Банк России должен применять к ним предусмотренные законом санкции.

Большие полномочия, предоставленные Банку России, - это юридическое основание для его ответственности перед государством за состояние банковской системы. В общественном сознании эта ответственность чаще всего ассоциируется с выдачей именно Банком России лицензии кредитным организациям.

Естественно, что далеко не каждому желающему Банк России может и должен выдавать банковские лицензии. Он наделен широкими возможностями для проверки соблюдения публичных интересов и поэтому на него возложена столь большая ответственность. В связи с этим не удивительно, что «...нижняя палата в первом чтении одобрила законопроект, изменяющий Гражданско-процессуальный кодекс и позволяющий судам привлекать Центробанк в качестве соответчика по искам граждан к кредитным организациям. Для этого суд должен решить, что ЦБ как орган контроля и надзора плохо выполнял свои обязанности в отношении недобросовестного банка. Если законопроект будет принят, не исключено, что суды станут налагать взыскания на Центробанк в пользу вкладчиков. Таким образом, Банк России должен будет напрямую платить пострадавшим клиентам банков...»*(145) Однако этот закон принят не был.

Как уже говорилось, следует различать банковские и гражданско-правовые отношения. Такие различия имеют практическое значение, у них различны предмет и метод правового регулирования, различны юридические факты. Договор между кредитной организацией и клиентом порождает гражданско-правовое отношение только между ними и никем больше. Одновременно договор порождает банковские правоотношения между Банком России и кредитной организацией. С учетом сказанного правильнее говорить не о солидарной с кредитными организациями гражданско-правовой ответственности Банка России, что на практике приведет к ответственности государства своим имуществом за действия лиц, разворовывавших банки и не привлеченных к ответственности, а об административной и иной публично-правовой ответственности соответствующих руководителей, виновных в сложившемся положении и в банках и в банковской системе в целом. Однако это уже не банковское, а по крайней мере, - административное право. Но меры административной ответственности применительно к банковским правонарушениям не предусмотрены. На наш взгляд, выход видится в позитивной ответственности Банка России. Позитивная ответственность — ответственное отношение к юридическим обязанностям. И это не просто теоретическая схема. Позитивную ответственность нужно детальнее закрепить в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Во-первых, было бы правильным подробнее регламентировать процедуру отчетности Банка России. Депутаты должны больше внимания уделять парламентским слушаниям по тем вопросам, которые касаются деятельности Банка России.

Во-вторых, Федеральный закон должен установить четкие критерии оценке «удовлетворительно» и «неудовлетворительно», даваемой по итогам обсуждения годового отчета, представленного Банком России в Государственную Думу РФ. При этом одним из ведущих в работе Банка России должен быть показатель его участия в содействии благосостоянию общества.

В-третьих, необходимо предусмотреть различные формы государственного контроля над Банком России со стороны Правительства РФ, усилить роль Счетной палаты в контроле над деятельностью Банка России.


§ 3. Функции Банка России и функции его подразделений


В функциях центрального банка проявляется его сущность как учреждения, которое проводит определенную денежно-кредитную политику, валютное регулирование и пруденциальный надзор. Ранее отмечалось, что сущность любого центрального банка обусловлена, в конечном счете, двумя причинами - необходимостью регулировать денежную систему, с одной стороны, и финансовую - с другой. Учитывая сказанное о правовом статусе центрального банка, сделаем вывод, что в известном смысле функции центрального банка производим не только от экономических потребностей регулирования денежной системы, но и от сущности и функций государства, поскольку центральный банк занимает определенное место в системе разделения властей. Он обладает той степенью независимости, которая ему предоставлена государством и закреплена в законах.

Функции центрального банка — основные направления его деятельности в сфере регулирования денежно-кредитной и финансовой систем, а также банковской деятельности. При этом банковское регулирование детерминировано спецификой его объектов. Такими объектами являются денежно-кредитная, финансовая система и банковская деятельность.

Все функции по степени их конкретизации можно разделить на общие и конкретные. К общим относятся функции, так или иначе проявляемые в любой деятельности центрального банка. Это функции банковского регулирования и банковского надзора. Поскольку они являются общими, то их можно рассматривать не только как основные направления, но и как виды деятельности центрального банка.

Функции реализуются с помощью определенных законами методов и форм банковской деятельности, к которым относятся: а) правотворческая, б) организационная, в) исполнительная, г) правоприменительная и д) правоохранительная.

Правотворческая форма осуществления функций выражается в издании банковских норм; организационная - в различных мероприятиях по управлению процессами регулирования и банковского надзора; исполнительная -в непосредственной деятельности служащих центрального банка (выполнении ими своих функциональных обязанностей).

Возможность и эффективность банковского регулирования во многом предопределены особенностям общественных отношений. Регулировать можно конкретные волевые общественные отношения, возникающие, например, в связи с принятием решения об эмиссии, о заключении договора между центральным банком и коммерческим банком о ломбардном кредите. Но есть и такие объективно складывающиеся общественные отношения, которые не зависят или только отчасти зависят от регулирования со стороны центрального банка. Например, если денежная база в определенной мере зависит от усилий центрального банка, то этого нельзя сказать в отношении всей денежной массы, рост которой зависит от множества факторов, большая часть которых может только прогнозироваться. В этих случаях речь может идти только о косвенном, а не о прямом регулировании денежной массы в обращении.

Существует сфера независимых экономических (базисных) отношений, развитие которых только в долгосрочной перспективе зависит от деятельности центрального банка. Это все те общественные отношения, которые в совокупности представляют собой реальный сектор экономики. Причем ошибочными решениями его можно быстро разрушить, но даже самыми правильными и наиболее целесообразными средствами денежно-кредитной политики его можно только постепенно и настойчиво создавать (инвестиции в экономику, долгосрочные кредиты, высокий уровень доверия к банкам со стороны вкладчиков и различных клиентов и т. п.). Мгновенных результатов здесь, как правило, не бывает. Прямое и даже косвенное регулирование не эффективно. В таких случаях речь должна идти не о регулировании, а о воздействии на эти общественные отношения со стороны центрального банка. Результат такого воздействия зависит не только от усилий центрального банка, но и от эффективности экономической деятельности в целом.

Таким образом, следует различать, с одной стороны, прямое и косвенное регулирование, а с другой - регулирование и воздействие на денежно-кредитную, финансовую и банковскую системы со стороны центрального банка. Такая классификация функций имеет не только теоретическое, но и практическое значение. В практическом плане это означает, что в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» можно было бы закрепить не только ближайшие, но и перспективные цели Банка России. Последними являются улучшение экономических показателей в промышленности и в сельском хозяйстве, благосостояние страны в целом. Главным показателем в работе Банка России должен быть рост ВВП.

В специальной литературе высказываются различные мнения по проблеме понятия и видов банковского регулирования. Так, Н.Ю.Ерпылева пишет, что «банковское регулирование - это система специфических правил поведения нормативного характера, сформулированных государственными органами (например, парламентом в виде законов), иными властными структурами (например, Центральным банком в виде инструкций), а также негосударственными саморегулируемыми организациями (например, Ассоциацией банков в виде Кодекса банковской практики), которые имеют своей целью ограничение банковской активности и главным образом банковских операций»*(146). В этом определении акцентируется внимание на нормах, что на наш взгляд, недостаточно. Нормы — только начальный элемент в системе и механизме регулирования банковских отношений. Следующий элемент — реализация этих норм. Может получиться, что все необходимые нормы есть, но они не применяются или применяются недостаточно. Например, издания законов, регламентирующих банковскую деятельность, недостаточно. Нужна законность - точное соблюдение законов. В противном случае нет оснований для утверждения о том, что банковская деятельность регулируется центральным банком. То же можно сказать и о финансовых нормативах, установленных центральным банком, с помощью которых регулируются достаточность капитала, надежность, ликвидность и платежеспособность кредитных организаций. Если эти нормативы установлены, но не выполняются, то тем самым создается угроза для законных интересов акционеров и вкладчиков и ни о каком регулировании речь не идет. Вот почему мы полагаем, что банковское регулирование включает банковские нормы и практику их применения. С этой точки зрения можно говорить об уровне законности в банковской деятельности, о степени надежности кредитных организаций, о соблюдении установленных для них нормативов.

^ Существуют два вида банковского регулирования: валютное и пруденциальное. Задача валютного регулирования - проведение разумной денежно-кредитной политики в условиях рыночной экономики. Оно является инструментом достижения макроэкономических целей государства. Задача пруденциального регулирования - обеспечение стабильности и надежности банков, защита интересов акционеров и вкладчиков. По мнению Н.Ю.Ерпылевой, пруденциальное регулирование имеет две цели: 1) защиту вкладчиков как потребителей банковских услуг от риска краха каждого конкретного банка; 2) защиту банковской системы в целом от рисков возможной «цепной реакции» кризисов ряда банков*(147). В соответствии с этими целями различаются три функции регулирования: превентивная (деятельность по минимизации рисков в работе банков); защитная (защита интересов вкладчиков в случае конкретного банка); обеспечительная, призванная обеспечить финансовую поддержку конкретного банка, если он находится в кризисном состоянии. Центральный банк в этой ситуации выступает в роли кредитора последней инстанции*(148). С этим можно согласится, но с некоторыми оговорками.

Во-первых, вкладчики не являются потребителями услуг. Потребление услуг возможно в том случае, если услуга полностью потребляется, а не используется для создания прибавочной стоимости. В этом смысле, на наш взгляд, законодательство не позволяет провести грань между рантье и потребителем. На сегодняшний день закон не создает возможности рассматривать вкладчика как потребителя.

Во-вторых, защитная функция имеет более широкое значение. Она включает защиту только тех интересов вкладчиков, которые являются публичными интересами. Причем должны быть защищены все публичные интересы в сфере банковской деятельности.

В-третьих, обеспечительная функция одновременно может быть валютной, когда Банк России выдает стабилизационные кредиты для поддержания проблемного банка.

Помимо общих функций, есть и конкретные. Здесь мы их обозначим, а в дальнейшем рассмотрим подробнее.

Банк России выполняет следующие функции (ст. 4 Федерального закона):

- во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля;

- монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует их обращение;

- является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему рефинансирования;

- устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;

- устанавливает правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы;

- осуществляет государственную регистрацию кредитных организаций; выдает и отзывает лицензии кредитных организаций и организаций, занимающихся их аудитом;

- осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций;

- регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами;

- осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства РФ все виды банковских операций, необходимых для выполнения основных задач Банка России;

- осуществляет валютное регулирование, включая операции по покупке и продаже иностранной валюты; определяет порядок осуществления расчетов с иностранными государствами; организует и осуществляет валютный контроль как непосредственно, так и через уполномоченные банки в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса Российской Федерации;

- в целях осуществления указанных функций проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений; публикует соответствующие материалы и статистические данные;

- осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами.

Реализация названных функций обеспечивается соответствующими подразделениями Банка России. При этом, естественно, между функциями Банка России в целом и функциями его подразделений должна быть четкая взаимосвязь. Если функции подразделений определены неверно, то это влечет негативные последствия. Во-первых, создаются «надуманные» подразделения, структура которых может оказаться перегруженной отделами, секторами и другими искусственными образованиями, не имеющими никакой полезной нагрузки. Во-вторых, неизбежно появляются так называемые дисфункции. Это функции, но со знаком минус. В дальнейшем мы вернемся к данной проблеме.

Если рассматривать эту проблему с позиций практики, то логика функций такова. В функциях подразделений Банка России должны проявляться функции Банка России в целом. В философском аспекте такая связь между конкретными функциями Банка России и функциями его подразделений выражается как общее и особенное.

Для определенного подразделения Банка России всегда будет доминирующей какая-то одна из функций Банка России. Например, в соответствии с функцией валютного контроля в Банке России созданы соответствующие валютные департаменты, управления и отделы. Эта функция для них является главной. Но это не означает, что другие функции не имеют никакого отношения к этим подразделениям. Функции, которые являются доминирующими для других департаментов, управлений и отделов, здесь выступают в роли дополнительных.


§ 4. Органы управления Банком России: порядок назначения,

правовое положение и функции


^ I. Совет директоров Банка России


Вопрос о том, какое положение в Банке России занимает его руководящий орган - Совет директоров, - имеет не только теоретическое, но и практическое значение, если иметь в виду те полномочия в области проведения денежно-кредитной политики, которыми его наделил Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Правовой статус Совета директоров Банка России регулируется нормами конституционного и банковского законодательства. Одно это говорит о его значимости и той роли, которую он играет в механизме разделения властей. Эти нормы закрепляют определенные права, обязанности и запреты.

В соответствии с законодательством (ст. 11 Федерального закона «О Центральном банке (Банке России)») руководящим органом Банка России является Совет директоров- коллегиальный орган, определяющий основные направления деятельности Банка России и осуществляющий руководство и управление последним. В Совет директоров входят председатель Банка России и двенадцать членов Совета директоров. Все они работают в Банке России на постоянной основе.

Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Подотчетность Банка России Государственной Думе означает: назначение на должность и освобождение от должности Государственной Думой по представлению Президента РФ председателя Банка России; назначение на должность и освобождение от должности Государственной Думой Совета директоров Банка России. Члены Совета директоров назначаются на должность сроком на четыре года Государственной Думой по представлению председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ. Члены Совета директоров освобождаются от должности: по истечении указанного в настоящей статье срока полномочий- председателем Банка России; до истечения указанного в настоящей статье срока полномочий - Государственной Думой по представлению председателя Банка России. В некоторых странах правовой статус руководящих органов центральных банков закреплен в конституциях. Например, в Грузии предусмотрены гарантии их независимости (ст. 64 Конституции Грузии).


^ 2. Ограничения для членов Совета директоров Банка России


В ст. 17 Федерального закона установлены некоторые ограничения для членов Совета директоров Банка России. Мы начнем рассмотрение этих ограничений не с первого (о нем речь пойдет дальше), а с самого, на наш взгляд, оригинального ограничения, которое указано последним в ст. 17 Федерального закона. Там сказано: «На членов Совета директоров распространяются ограничения, установленные ст. 90 настоящего Федерального закона». Но в ст. 90 говорится «Служащие Банка России согласно перечню должностей, утвержденному Советом директоров (курсив мой. - А. Б.): не имеют права работать по совместительству, а также на основании договора подряда (за исключением преподавательской и научно-исследовательской деятельности); не имеют права занимать должности в кредитных и иных организациях; обязаны письменно уведомить в десятидневный срок Совет директоров при приобретении долей (акций) кредитных организаций». Во-первых, получается, что Совет директоров Банка России устанавливает соответствующий перечень ограничений для самих себя. Во-вторых, поскольку к членам Совета директоров применяется режим, отличный от принятого для федеральных служащих, то возникает еще один вопрос, являются ли члены Совета директоров должностными лицами. В-третьих, председатель Банка России— один из членов Совета директоров Банка России. Следовательно, и в данном случае возникает проблема статуса должностного лица. Тем более, что в Федеральном законе на этот счет нет указаний.

В Федеральном законе не сказано, что члены Совета директоров Банка России должны иметь российское гражданство. И если на них распространяется правовой статус служащих Банка России (ст. 90 Федерального закона, ограничения этой статьи не совпадают с ограничениями, предусмотренными для федеральных служащих), здесь возникает проблема. Все эти несуразности, на наш взгляд, необходимо устранить, введя в Федеральный закон соответствующие ограничения.

Следует установить некоторые запреты в отношении правового статуса руководящих органов Банка России. Надо применить принцип, действующий во всех странах в отношении предотвращения заинтересованности должностных лиц. Нужно запретить переход на руководящие должности в Банк России (членов Совета директоров, начальников территориальных учреждений Банка России и их заместителей, руководителей подразделений инспектирования кредитных организаций) непосредственно (в течение трех лет после увольнения) из коммерческих банков и других кредитных организаций, а также из Государственной Думы. В последнем случае запрет должен касаться только депутатов, своими действиями способствовавших принятию решений, инициатором которых выступало руководство Банка России, либо каким-либо иным образом лично заинтересованных в принятии таких решений.

Существует еще один вопрос. Поскольку Банк России не является государственным органом, то к его руководителям затруднительно применение некоторых норм законодательства и, в частности, требований ст. 1069 УК РФ «Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами», в которой сказано: «Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов,

органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования». Здесь получается, что акт издан не государственным органом и не должностным лицом. Это обстоятельство не было учтено при разработке и принятии Гражданского кодекса РФ. Между тем можно представить себе ситуацию, когда, например, вкладчики или акционеры предъявляют иск к Банку России в связи с незаконными действиями. В части пятой ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» сказано: «Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами». Поэтому в случае предъявления иска и его удовлетворения судом фактически за действия руководства Банка России ответственность наступит для государства, так как Банк России расплатится своим имуществом, которое по закону является федеральной собственностью.


^ 3. Процедура принятия решений


Закон предусматривает определенную процедуру принятия решений Советом директоров. Эти решения принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов Совета директоров при кворуме в семь человек из числа присутствующих членов Совета и обязательном присутствии председателя Банка России или лица, его замещающего. Протокол заседания Совета директоров подписывается председательствовавшим и одним из членов Совета. При принятии решений по вопросам денежно-кредитной политики мнение членов Совета директоров, оказавшихся в меньшинстве, заносится по их требованию в протокол. Для участия в заседаниях Совета могут приглашаться руководители территориальных учреждений Банка России. Совет директоров заседает не реже одного раза в месяц. Заседания Совета директоров назначаются председателем Банка России, лицом, его замещающим, или по требованию не менее трех членов Совета. Члены Совета своевременно уведомляются о назначении его заседания.

Совет директоров принимает решения, которые влияют на экономику страны в целом и сказываются на финансовом положении всех экономических субъектов. Учитывая это обстоятельство, было бы целесообразно подробнее регламентировать процедуру рассмотрения вопросов на заседании

Совета директоров. Общество должно быть гарантировано от ошибочных решений.

На наш взгляд, в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» следует предусмотреть специальную главу — «Заседания Совета директоров». В ней можно было бы предусмотреть нормы, детально регламентирующие процедуру заседаний: порядок включения рассматриваемых вопросов в повестку дня; порядок и последовательность предоставления слова для выступления; требования к оформлению протокола заседания; порядок оформления особого мнения, а также обязательное отражение мотивов, по которым член Совета директоров проголосовал «за» или «против» либо воздержался от голосования; процедуру аудио- и видеозаписи; порядок опубликования всего протокола или его заключительной части в «Вестнике Банка России». Такая регламентация повысит персональную ответственность каждого члена Совета директоров за принимаемые им решения.


^ 4. Правовой статус председателя Банка России


В ст. 12 Федерального закона предусматривается, что «председатель Банка России назначается на должность Государственной Думой сроком на четыре года большинством голосов от общего числа депутатов. Кандидатуру для назначения на должность председателя Банка России представляет Президент Российской Федерации не позднее чем за три месяца до истечения полномочий председателя Банка России. В случае досрочного освобождения от должности председателя Банка России Президент Российской Федерации представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок с момента освобождения. В случае отклонения предложенной на должность председателя Банка России кандидатуры Президент Российской Федерации в течение двух недель вносит новую кандидатуру. Одна кандидатура не может вноситься более двух раз. Одно и то же лицо не может занимать должность председателя Банка России более трех сроков подряд.

Государственная Дума вправе освободить от должности председателя Банка России по представлению Президента Российской Федерации. Председатель Банка России может быть освобожден от должности только в следующих случаях: 1) истечения срока полномочий; 2) невозможности исполнения служебных обязанностей, подтвержденной заключением государственной медицинской комиссии; 3) личного заявления об отставке; 4) совершения уголовно наказуемого деяния, установленного вступившим в законную силу приговором суда; 5) нарушения федеральных законов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью Банка России».

На наш взгляд, целесообразно предусмотреть в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» несколько дополнительных обязанностей и запретов, непосредственно касающихся назначения на должность председателя Совета директоров.

Во-первых, с председателем Банка России должен заключаться контракт, в котором указываются основные перспективные показатели улучшения деятельности Банка России и текущие конкретные задачи по улучшению параметров денежно-кредитной политики. Отдельной строкой контракта следует предусмотреть с разбивкой на каждый год конкретные задачи по улучшению финансирования коммерческими банками реального сектора экономики, созданию бесперебойной и эффективной системы расчетов. Выполнение контракта должно контролироваться каждый раз, когда Совет директоров представляет отчет о проделанной работе за год. К этому отчету следовало бы прилагать отчет председателя Совета директоров о проделанной им работе.

Во-вторых, закон должен запретить непосредственный переход из коммерческого банка в Совет директоров Банка России или на должность председателя Банка России. Переходный период должен составлять не менее одного года. Аналогично этому следует ввести запрет на назначение председателем Банка России тех депутатов Государственной Думы, которые лоббировали принятие законопроектов, предусматривающих преимущества или какие либо права для Банка России.

В-третьих, кандидат на должность председателя Банка России должен иметь юридическое или экономическое образование, а также определенный опыт работы в системе Банка России. Здесь нужно учесть, что Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» для руководителей кредитной организации, имеющих высшее юридическое или экономическое образование, предусматривает требование стажа работы в должности руководителя ее подразделения не менее одного года. Для кандидатов в руководители, которые не имеют такого стажа работы, закон предусматривает не менее двух лет стажа работы в должности руководителя подразделения кредитной организации. Между тем Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» не предусматривает аналогичных требований в отношении руководителей Банка России. Хотя руководство Банком России- дело куда более трудное, нежели руководство коммерческим банком. В связи с этим странным является то, что в принятом Советом директоров Типовом положении о территориальном учреждении Банка России для назначения на должность руководителя территориального учреждения предусмотрен стаж не менее пяти лет работы на руководящей должности в банковской системе. Получается, что к руководителю территориального учреждения предъявляются большие требования в отношения опыта банковского руководства, чем к председателю или члену Совета директоров Банка России. Иными словами, чем выше должность в Банке России, тем меньше требований предъявляется к тем, кто ее занимает. По нашему мнению, кандидат на должность председателя Банка России должен иметь опыт работы именно в подразделениях Банка России и не менее трех лет. Соответственно и руководитель территориального учреждения Банка России должен иметь опыт работы на руководящих должностях в Банке России не менее двух лет. Эти требования необходимо закрепить в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Положения некоторых законов можно использовать в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Так, в ст. 5 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» среди прочего сказано, что председателем Счетной палаты может быть гражданин Российской Федерации, имеющий высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов. Председатель Счетной палаты не может быть депутатом Государственной Думы, членом Правительства РФ, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Требование данного закона о том, что председателем Счетной палаты может быть только гражданин Российской Федерации целесообразно закрепить применительно к правовому статусу председателя Банка России.


^ 5. Функции Совета директоров Банка России


Главная функция Совета директоров предусмотрена в п. 1 ст. 16 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Банк России во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и обеспечивает выполнение основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики. К сожалению, в законодательстве нет четкого разграничения полномочий Правительства РФ, его министерств и Совета директоров Банка России. Они сформулированы в самой общей форме.

В ст. 16 Федерального закона предусматривается и ряд других функций, среди которых следует назвать:

— утверждение годового отчета Банка России и представление его Государственной Думе;

— определение структуры Банка России;

— принятие решений о создании и ликвидации учреждений и организаций Банка России; об установлении обязательных нормативов для кредитных организаций в соответствии со ст. 61 настоящего Федерального закона; о величине резервных требований; об изменении процентных ставок Банка России; об определении лимитов операций на открытом рынке; об участии в международных организациях; об участии в капиталах организаций, обеспечивающих деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих; о купле и продаже недвижимости для обеспечения деятельности Банка России, его учреждений, организаций и служащих; о применении прямых количественных ограничений; о выпуске и изъятии банкнот и монеты из обращения, об общем объеме выпуска наличных денег; о порядке формирования резервов кредитными организациями;

- выполнение других функций, указанные в Федеральном законе и отнесенных к ведению Совета директоров Банка России.


^ 6. Система сдержек и противовесов


Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» последнему предоставлено более чем достаточно полномочий для того, чтобы сделать денежно-кредитную политику более эффективной, систему расчетов бесперебойной, а кредитные организации - надежными, развитыми и устойчивыми. К этому добавляется еще и отсутствие выборного органа в самом Банке России, который, по примеру, скажем, собрания участников кредитной организации мог бы направлять, а в необходимых случаях — ограничивать деятельность Совета директоров.

И правовой статус, и функции Совета директоров, и место, занимаемое Банком России в системе разделения властей, - все это означает, что Совет директоров сосредоточия в своих руках огромную власть. Это и валютное, и пруденциальное регулирование, и банковский надзор.

Совет директоров - лишь один из многочисленных субъектов права. Поэтому на него распространяются все запреты и ограничения, установленные всем и каждому, а также те, которые адресованы члену Совета директоров как физическому лицу. Например, в ст. 90 Федерального закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» содержатся запреты, адресованные каждому директору, но есть и запреты, установленные трудовым, уголовным и другими отраслями права. Кроме того, есть специальные запреты. В ст. 90 Федерального закона сказано: «Служащие Банка России согласно перечню должностей, утвержденному Советом директоров: не имеют права работать по совместительству, а также на основании договора подряда (за исключением преподавательской и научно-исследовательской деятельности); не имеют права занимать должности в кредитных и иных организациях; обязаны письменно уведомить в десятидневный срок Совет директоров при приобретении долей (акций) кредитных организаций». Ограничения, установленные ст. 90, распространяются и на членов Совета директоров. Однако эта статья имеет недостатки. Допустим, как быть в тех случаях, когда Банк России имеет пакет акций в коммерческом банке? Если Совет директоров и разрешит в порядке исключения члену Совета или любому другому своему служащему возглавить наблюдательный совет в таком банке, то и тогда противоречия останутся. Федеральный закон «Об акционерных обществах» однозначно определяет правовой статус наблюдательного совета. На наш взгляд, ни о каком приобретении акций кредитной организации членом Совета директоров не должно быть и речи. Член Совета директоров, приобретая акции в кредитной организации, должен подать в отставку. Это требование нужно закрепить в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

В перечне исключений, предусмотренных ст. 90 Федерального закона, не учитывается еще одно исключение, которое обычно указывается в законах, регламентирующих статус федеральных служащих: творческая работа. Казалось бы, что это не столь важно, но все же. В законодательстве должен быть единый подход. Поэтому в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» следует указать, что член Совета директоров может заниматься творческой работой по совместительству или по договору подряда.

В целях устранения возможностей оказывать политическое влияние на Совет директоров со стороны различных политических сил, а также предотвращения возможностей лоббирования интересов финансовых и политических групп в ст. 17 Федерального закона говорится, что члены Совета директоров не могут быть депутатами Государственной Думы и членами (депутатами) Совета Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также членами Правительства РФ. Сложение депутатских полномочий или отставка члена Правительства РФ производится в течение месяца с момента назначения на должность члена Совета директоров, после чего вновь назначенный член Совета приступает к исполнению должностных обязанностей.

Российские рыночные отношения политизированы сверх всякой меры. Партии как таковые слабо дифференцированы и у них нет достаточной социальной и экономической базы. В таких условиях всегда существует соблазн использовать финансовую поддержку крупных и других коммерческих и финансовых структур. Банк России регулирует и контролирует коммерческие банки, поэтому многие политики хотели бы контролировать Банк России. Пока же закон установил только самые элементарные запреты и ограничения.

Согласно Федеральному закону члены Совета директоров не могут состоять в политических партиях, занимать должности в общественно-политических и религиозных организациях. Однако нужны и другие механизмы, ограничивающие возможности взаимовлияний.

В западной практике применяются различные гарантии объективности центрального банка и предупреждения так называемой заинтересованности его должностных лиц. Законодательство предупреждает широкий спектр возможных злоупотреблений служебным положением. Среди них: выдача банковской лицензии мошенникам, лоббирование или даже принятие выгодных для определенного банка решений, незаконное погашение полученной ссуды за счет использования инструментов денежно-кредитной политики, использование конфиденциальной информации центрального банка и коммерческих банков в целях личного обогащения и многое другое, что противоречит интересам службы. Поэтому на практике, скажем, переход должностного лица из коммерческой структуры или из какой-то иной организации на руководящую должность в центральный банк, как правило, сопровождается соответствующими гарантиями в интересах нормального функционирования банковской системы.

В целях предупреждения возможных злоупотреблений и необъективности контроля над деятельностью Банка России нужно ввести запрет на получение кредитов в центральном банке депутатами и другими должностными лицами органов государственной власти. Ведь Совет директоров Банка России отвечает за проведение курсовой политики.

Закон предусматривает не только сдержки, но и противовесы. Это полномочия Президента РФ и полномочия Государственной Думы РФ в отношении назначения и смены руководящего органа Банка России. В ст. 5 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусматриваются «доклады председателя Банка России Государственной Думе о деятельности Банка России (два раза в год - при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики)». Кроме того, предусматривается возможность проведения парламентских слушаний. Главный недостаток здесь, на наш взгляд, - отсутствие эффективного анализа проделанной работы Банком России и позитивной ответственности за ее качество.


§ 5. Нормативные акты Банка России


^ 1. Федеральный закон «О Центральном Банке

Российской Федерации (Банке России)» о правомочиях Банка России по изданию нормативных актов


Значение нормативных актов Банка России. Банковское право содержится в Конституции РФ, федеральных законах и в нормативных актах Банка России. В Конституции РФ и в федеральных законах предусмотрены основные нормы банковского права. Большая их часть закреплена в нормативных актах Банка России.

Предмет банковского права — банковская деятельность и банковские отношения. Последние постоянно изменяются. Причин тому много. Во-первых, российское банковское право не кодифицировано. Во-вторых, Банк России в соответствии с поставленными перед ним целями осуществляет валютное и пруденциальное регулирование, которое сопровождается изданием многочисленных инструкций. В-третьих, банковская система довольно часто испытывает трудности, вынуждающие Банк России активизировать банковское регулирование и надзор, что увеличивает объем нормативных актов. Поэтому в отдельные времена в течение одного года Банк России издавал около тысячи нормативных актов. Начиная с 1990 г., их насчитывается несколько тысяч. От подготовки и издания нормативных актов Банка России, от регулируемых им вопросов во многом зависит качество услуг, предоставляемых кредитными организациями своим клиентам. С точки зрения укрепления законности и правопорядка в банковских отношениях, необходимо добиться соответствия между законами и нормативными актами Банка России. Верховенство закона — принцип правового государства и непременное условие формирования гражданского общества. К сожалению, в ряде случаев реальная практика нормотворчества не соответствует этому конституционному требованию. Все еще встречаются противоречия между требованиями законодательства и нормативными актами Банка России. Это касается не только содержательной стороны нормотворчества, но и его формы. Многие нормативные акты, затрагивающие интересы граждан, механизм реализации прав вкладчиков и иных лиц, которые пользуются банковскими услугами, не регистрируются и не публикуются, что в конечном счете отрицательно сказывается на работе кредитных организаций.

Банк России издал специальный нормативный акт, регулирующий порядок подготовки, принятия, регистрации и опубликования его нормативных актов*(149). В Положении Центрального банка Российской Федерации (Банка России) «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» от 15 сентября 1997 г. № 519» приводится ряд требований, которые имеют существенное значение для уяснения смысла правовых норм и их правильного применения: общее понятие нормативного акта, как такого акта, в котором содержится одна и более норм права, разъясняются некоторые отличие нормативных и ненормативных актов, а также приводится их классификация (положения, инструкции, указания), устанавливается порядок разработки проектов нормативных актов, их принятия, регистрации и опубликования.

Для понимания проблем, которые существуют в этой области и имеют отношение к практике работы кредитных организаций, рассмотрим следующие вопросы: а) понятие банковского права; б) место нормативных актов Банка России в системе нормативного регулирования банковской деятельности; в) порядок принятия, опубликования и регистрации нормативных актов Банка России; г) порядок подготовки нормативных актов Банка России. В ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусматривается, что «Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Нормативные акты Банка России не могут противоречить федеральным законам. Нормативные акты Банка России вступают в силу со дня их официального опубликования в официальном издании Банка России («Вестнике Банка России»), за исключением случаев, установленных Советом директоров. Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы. Нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств. Нормативные акты Банка России в полном объеме направляются в необходимых случаях во все зарегистрированные кредитные организации почтовой или иной связью. Нормативные акты Банка России могут быть обжалованы в установленном законом порядке. Проекты федеральных законов, а также нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, касающихся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение Банка России». Все эти нормы Федерального закона взаимосвязаны с некоторыми нормами Конституции РФ и нормами других федеральных законов. Поэтому они нуждаются в системном изучении.


^ 2. Банковское право и нормативные акты Банка России


Нормативные акты Банка России- один из источников банковского права, предусмотренный в ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности». И поскольку банковское право- это содержание, а нормативный акт — форма его выражения, то рассмотрим вопрос о понятии банковского права.

В юридической литературе нет единого мнения о понятии банковского права. На наш взгляд, банковское право - самостоятельная отрасль российского права. Такое понимание продиктовано не только соображениями теоретического порядка, но и практикой банковской деятельности, в частности практикой взаимоотношений кредитных организаций и Банка России. В интересах укрепления правовых гарантий во взаимоотношениях между банками и их клиентами, между Банком России и кредитными организациями нужна правовая определенность. Надо провести четкое различие между гражданским правом, которое построено на принципе равенства сторон, и банковским правом, такого равенства не предусматривающим. Смешение этих понятий нежелательно с точки зрения интересов всех участников банковской деятельности и банковских отношений. Точно также нужно различать понятия «банковское право» и «финансовое право». Первая отрасль права регулирует отношения, возникающие в банковской системе, как правило, в связи с банковскими операциями. Вторая отрасль права регулирует отношения, которые возникают в связи с организацией и функционированием государственной финансовой системы (государственный бюджет, государственные внебюджетные фонды и др. вопросы).

В силу известных причин в советской науке банковское право рассматривалось как часть финансового права. Это неудивительно, поскольку в те времена все было построено на основе государственной собственности. О банковском праве могла идти речь только как о составной части финансового права. По мнению И. С. Гуревича, банковское право является особой подотраслью финансового права*(150).

Сегодня наука банковского права остается недостаточно разработанной в юридической науке. Только этим можно объяснить то обстоятельство, что вопросы банковского права рассматриваются в учебной литературе по банковскому делу, финансам и финансовому праву. Еще не произошло размежевание между различными учебными дисциплинами, в которых изучаются банки, банковская система и банковское дело.

В юридической литературе высказывалось мнение, что банковское право не может рассматриваться как отрасль права, так как представляет собой комплексную отрасль права. На наш взгляд, банковское право отличается и от финансового, и от административного, и от гражданского права. И это одна из актуальных проблем во взаимоотношениях между Банком России и , кредитными организациями, особенно в конфликтных ситуациях. Сошлемся только на один пример таких взаимоотношений. В тех случаях, когда Банк России проводит инспектирование кредитной организации, как никогда актуален вопрос о компетенции Банка России. Если встать на позицию, что банковское право является комплексной отраслью права, то Банк России имеет право проверять соблюдение не только банковского законодательства, но и норм гражданского и других отраслей права. По крайней мере, так можно истолковать ст. 55 и некоторые другие статьи Федерального закона. Однако выход за пределы своей компетенции не нужен и самому Банку России. И дело не только в затратах ресурсов не в том направлении. Гражданско-правовые отношения возникают автономно, на основе равенства и диспозитивности. Банк России не должен отвечать за то, за что отвечать не может. Он не стремится разбираться в гражданско-правовых отношениях между кредитными организациями и их клиентами. С этой точки зрения, он тоже заинтересован в четком различии между гражданским и банковским правом, а отнюдь не в том, чтобы называть это объектом своего надзора. Здесь необходимо юридически точно определить предмет проводимой проверки согласно действующему законодательству. По сути это вопрос законности.

Банковское право не может быть составной частью гражданского и административного права. Его нельзя рассматривать как некий конгломерат этих норм, как какую-то комплексную отрасль права или комплексную отрасль законодательства.

Банковское право не имеет ничего общего с административным правом.

Во-первых, согласно ст. 72 (п. «к») Конституции РФ административное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» предусматривается правовое регулирование банковской деятельности только на уровне федеральных законов и нормативных актов Банка России.

Во-вторых, банковское право предусматривает правомочия Банка России по применению санкций к кредитным организациям. Однако характер этих санкций, предусмотренных ст. 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», таков, что они не могут считаться санкциями административного права. Эти санкции применяются к кредитной организации, а не к ее руководителям. В административном праве существует принцип вины. В банковском праве принцип вины не учитывается и в отношении кредитной организации, как коллективного субъекта, не имеет смысла. Размер штрафа, предусмотренного в ст. 75 названного закона, не идет ни в какое сравнение с административным штрафом и превышает его максимальный предел.

В-третьих, Банк России не является органом государственной власти, а его служащие — государственными служащими. Согласно Федеральному закону «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», они служащие Банка России.

Банковское право отличается и от гражданского права. В ст. 1 ГК РФ закрепляются принципы гражданского права: свобода договоров, равенство сторон, диспозитивность, а также некоторые другие, которые никоим образом не могут применяться в банковском праве, где отсутствуют равенство сторон, свобода договоров, диспозитивность. В гражданском праве источниками права могут быть не только федеральные законы, но и нормативные акты министерств и ведомств. В банковском праве состав источников права исчерпывается только федеральными законами и нормативными актами Банка России (ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»).

^ Предмет регулирования в банковском праве. Право разграничивает и согласовывает частные, групповые и общественные интересы. Стало быть, правильное понимание сущности банковского права может способствовать разграничению и согласованию этих интересов в сфере банковской деятельности. Как уже говорилось, система общественных отношений имеет свои закономерности. Не все отношения можно и нужно регулировать. Есть объективно складывающиеся общественные отношения. На них можно влиять с помощью права, но их нельзя регулировать. Есть частные и публичные отношения. В сфере частных отношений регулирование имеет самый общий характер. Здесь нет никакой вертикали, иерархии, построенной на основе публичной власти. Классический пример таких отношений - гражданско-правовые отношения. Другое дело, когда речь идет о публично-правовых отношениях, которые как бы конструируются государством.

Взаимоотношения кредитных организаций между собой и со своими клиентами — сфера частных отношений, регулируемых гражданским правом. Гражданско-правовые отношения — это горизонтальные отношения. Вместе с тем на банк возлагаются определенные обязанности по проведению банковских операций в соответствии с правилами, установленными законом и нормативными актами Банка России. Этим обязанностям корреспондируют права Банка России требовать исполнения данных обязанностей. Между Банком России и кредитной организацией существует общественное отношение, в рамках которого реализуются их взаимные права и обязанности. В этих отношениях присутствует властное начало. Такие отношения, в отличие от гражданско-правовых, схематически могут быть представлены как вертикальные. Объектом таких правоотношений является часть банковской деятельности - процедура проведения банковской операции как таковой или процедура банковской операции, обеспечивающей осуществление банковской сделки*(151).

Гражданское и банковское право - две самостоятельные отрасли права, которые, если речь идет о банковских отношениях, регулируют один и тот же объект - банковскую деятельность. Но в банковской деятельности каждая из названных отраслей права имеет собственный предмет регулирования.

^ Метод правового регулирования. Объективно кредитные организации берут на себя повышенную ответственность перед обществом. Ведь они работают не столько со своими, сколько с чужими средствами. Поэтому между центральным банком и всеми остальными кредитными организациями складывается система отношений, которая и относится к публичному праву, и построена на основе власти и подчинения центральному банку.

^ 3. Нормативные акты Банка России в системе нормативного регулирования банковской деятельности

Виды нормативно-правовых актов, принимаемых Банком России. Положением о Банке России предусмотрены виды нормативных актов Банка России: а) указание Банка России; б) положение Банка России; в) инструкция Банка России.

Нормативные акты Банка России принимаются в форме указаний: а) если по своему содержанию они устанавливают отдельные правила по вопросам компетенции Банка России; б) изменяют и дополняют действующие нормативные акты Банка России; в) отменяют действующие нормативные акты Банка России.

Нормативные акты Банка России принимаются в форме положений, если их основным содержанием является установление системно связанных между собой правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России.

Нормативные акты Банка России принимаются в виде инструкций, если их основным содержанием является определение порядка применения положений федеральных законов, иных нормативных правовых актов по вопросам компетенции Банка России (в том числе указаний и положений Банка России).

На наш взгляд, понятие «положение» определено неточно. Ведь нормы инструкции - тоже системно связанные правила. Положение- это такой нормативный акт, который регламентирует определенный комплекс банковских отношений или закрепляет структуру и функции подразделения, осуществляющего определенный вид банковской деятельности.

По Положению председатель Банка России может делегировать право подписания нормативных актов своему первому заместителю. Здесь налицо противоречие требованиям Федерального закона. Видимо, такое полномочие нужно предусмотреть в самом Федеральном законе.





Схема 3

^ Виды нормативных актов Банка России

(Положение Банка России № 519 от 15 сентября 1997 г.)


Виды нормативных актов Банка России

Указания Банка России

Положения Банка России

Инструкции Банка России

Устанавливают отдельные правила по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России

Устанавливают системно связанные между собой правила по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России

Определяют порядок применения положений федеральных законов иных нормативных актов по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России

Вносят отдельные изменения и дополнения в действующие нормативные акты Банка России

Отменяют действующие нормативные акты Банка России в целом


^ 4. Порядок опубликования и регистрации нормативных актов Банка России


В Положении Центрального банка Российской Федерации (Банка России) «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» от 15 сентября 1997 г. № 519 сказано, что «направлению на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации подлежат нормативные акты: содержащие одну и более норм, непосредственно затрагивающих гражданские, политические, социально-экономические, культурные и иные права, свободы и законные интересы граждан, гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных федеральных законах; устанавливающие, изменяющие, дополняющие или отменяющие организационно-правовой механизм реализации этих прав, свобод и законных интересов, действующий на момент представления нормативного акта на государственную регистрацию». Из приведенной цитаты видно, что Положение расширяет круг тех нормативных актов, которые должны регистрироваться в Министерстве юстиции РФ, поскольку в нем к требованиям ст. 6 Федерального закона добавляет еще одно - регистрации подлежат и те нормативные акты Банка России, которые квалифицируются как «устанавливающие, изменяющие, дополняющие или отменяющие организационно-правовой механизм реализации этих прав, свобод и законных интересов». Поскольку речь идет о правах граждан, то такие акты должны быть опубликованы в установленном законом порядке. Получается, что принимая Положение, Банк России взял на себя «повышенные обязательства» в отношении регистрации и опубликования своих нормативных актов. Федеральный закон от него таких «повышенных обязательств» не требовал. Это как бы инициатива самого Банка России. Попутно заметим, что и без того непростая для Банка России проблема опубликования и регистрации его нормативных актов после принятия Положения стала еще более сложной. Ведь еще до принятия Положения многие нормативные акты не проходили регистрацию. По справедливому замечанию Я.А.Гейвандова: «...основная масса нормативных актов Банка России, содержащих правовые нормы, на предмет их соответствия федеральному законодательству не контролируется и не проверяется, юридическую экспертизу в Министерстве юстиции РФ не проходит, прокурорским надзором в полном объеме не охватывается, а в связи с этим незаконные нормативные акты не отменяются и не опротестовываются»*(152). Но вернемся к вопросу о критериях регистрации. Что означает формулировка «организационно-правовой механизм реализации прав, свобод и законных интересов»? Банк России не регулирует права вкладчиков и прочих банковских клиентов и не устанавливает для них ограничения. Это сфера гражданского права. В отличие от гражданского, банковское право регулирует вертикальные отношения власти и подчинения, которые складываются между Банком России и кредитными организациями в связи с тем, что кредитные организации вступают в гражданско-правовые отношения (построенные на принципах свободы договоров, равенства, диспозитивности и т. п.) со своими клиентами. Банк России может регулировать только порядок проведения и учета банковских операций, которые взаимосвязаны с договорными отношениями между кредитными организациями и их клиентами, но не договорные отношения как таковые. Поэтому тот организационно-правовой механизм реализации прав свобод и законных интересов, о котором идет речь, не может относиться к гражданскому праву. Следовательно, имеются в виду действия Банка России по созданию разного рода банковских правил. Последние адресованы кредитным организациям и регулируют их деятельность. Они могут либо расширять возможности для кредитных организаций, поощрять их на совершение определенных действий, либо ограничивать их действия или даже устанавливать для них запреты. Используя такие способы правового регулирования как дозволение, установление субъективного права, обязывание, ограничение и запрет по отношению к кредитной организации, Банк России либо расширяет, либо сужает возможности для вкладчиков и всех иных лиц, заключивших договоры с кредитной организацией. Самый очевидный пример - ограничение или запрет банковских операций, отзыв лицензии. Например, нормативные акты, регулирующие применение запретов и ограничений по отношению к кредитным организациям или, скажем, отзыв банковской лицензии, тем самым ограничивают механизм реализации прав граждан, пользующихся банковскими услугами. Или скажем, вопросы пруденциального регулирования и пруденциального надзора: установление экономических нормативов и надзор за их соблюдением, особенно когда речь идет о предотвращении угроз для интересов вкладчиков. Если кредитная организация проводит рискованную кредитную политику, то это затрагивает механизм реализации прав граждан - клиентов организации. Такие нормативные акты должны быть зарегистрированы и опубликованы. Тогда любой вкладчик будет знать, каким образом регулируется экономическая деятельность банка, и будет действовать с учетом этого знания. Укрепится доверие вкладчиков к банковской системе, а значит, появятся финансовые ресурсы. Пока же в вопросе опубликования, регистрации нормативных актов мы не видим стремления укрепить доверие вкладчиков и всех лиц, пользующихся банковскими услугами. Одними декларативными положениями о механизме реализации прав граждан, не подкрепленными реальными действиями, делу не поможешь. Наоборот, такая декларативность способна приносить один вред.

В некоторых случаях в нормативных актах Банка России делаются ссылки на неопубликованные акты, что затрудняет их нормальную реализацию. Достаточно привести такой пример. В п. 2.3 Положения ЦБР от 5 января 1998 г. № 14-П «О правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации», утвержденного ЦБР 19 декабря 1997 г., говорится: «Прием денежной наличности учреждениями банков от обслуживаемых предприятий осуществляется в порядке, установленном Инструкцией по эмиссионно-кассовой работе в учреждениях Банка России от 16 ноября 1995 г. № 31 и Положением «О порядке ведения кассовых операций в кредитных организациях на территории Российской Федерации» от 25 марта 1997 г. № 56»*(153).

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» «нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается». В банковском праве этот вопрос затрагивает интересы кредиторов. Телеграмма, например, затрудняет понимание текста, его грамматическое толкование. Было бы правильнее придерживаться единой классификации нормативно-правовых актов, принятой в стране. Как известно, законность во многом определяется качеством правотворчества, единством требований, предъявляемых к форме нормативно-правовых актов.

В соответствии с Приказом Минюста РФ от 17 апреля 1998 г. № 42 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»*(154) со дня вступления в силу постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, указания и др.), не должны носить нормативный правовой характер. В этом же документе предусматривается, что нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, иными органами (организациями) или одним из них по согласованию с другими. При этом нормативный акт считается изданным совместно, если он подписан (утвержден) руководителями (лицами, исполняющими обязанности руководителей) нескольких федеральных органов исполнительной власти и иных органов (организаций).

Если по закону согласование нормативного правового акта обязательно, а также если в нем содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций, проект нормативного правового акта подлежит согласованию, которое оформляется визами руководителей либо заместителей руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций. И в Правилах, и в Разъяснениях предусматривается, что структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. В Разъяснениях сказано, что ссылка в нормативном правовом акте на нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, изданный до 15 мая 1992 г. и не прошедший государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, не допускается. Это обстоятельство существенно для банковского права, поскольку нормативные акты Банка России в ряде случаев отсылают правоприменителя к нормативным актам Госбанка СССР. В целях упорядочения своей нормотворческой деятельности Банк России со значительным опозданием все же принял Положение «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» от 15 сентября 1997 г. № 519.

Внешняя форма нормативных актов Банка России - это то, как они взаимосвязаны с другими нормативными актами в правовой системе. В таком качестве они выступают как элементы всей правовой системы. Рассмотрим форму самих актов Банка России. В Положении Центрального банка Российской Федерации (Банка России) «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» от 15 сентября 1997 г. № 519 сформулирован ряд требований к названным актам. Ими являются акты Банка России, направленные на установление, изменение или отмену норм права как постоянных или временных предписаний, обязательных для круга лиц, определенных Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и настоящим Положением, рассчитанных на неоднократное применение на территории Российской Федерации. Нормативные акты Банка России принимаются им по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и другими федеральными законами. Они обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. При этом нормативные акты Банка России не могут противоречить федеральным законам. Они не имеют обратной силы.

В Положении говорится, что если акт Банка России содержит одну и более норм права, то он относится к нормативным актам Банка России и подлежит принятию в соответствии с настоящим Положением и иными нормативными актами Банка России, регулирующими порядок подготовки и введения в действие нормативных актов Банка России. Не являются нормативными актами Банка России: распорядительные акты; акты толкования нормативных актов Банка России и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере компетенции Банка России, если он непосредственно уполномочен давать толкование указанным нормативно-правовым актам; акты, содержащие исключительно технические форматы и иные технические требования; иные акты, не отвечающие признакам нормативного акта Банка России, указанным в п. 1.2 настоящего Положения. Однако в Положении не разъясняется, что следует понимать под распорядительными актами. Известно, что в некоторых территориальных учреждениях издавались и издаются распоряжения, по сути имеющие нормативный характер, в то время как территориальные учреждения не имеют права издавать нормативные акты. Эта тема имеет важное значение для укрепления вертикали в самом Банке России. Последний, согласно Федеральному закону, является централизованной организацией и все изменения в его внутренней структуре могут производиться только Советом директоров. Следовательно, речь идет о законности в деятельности Банка России.

В Положении подробно регламентируется процедура подготовки и опубликования нормативных актов. Подготовка нормативного акта начинается с издания соответствующего приказа председателем Банка России. Тем не менее, некоторые территориальные учреждения слишком много внимания уделяют этому вопросу, хотя он составляет компетенцию соответствующих подразделений центрального аппарата. На наш взгляд, в Положении мало уделяется внимания такому аспекту нормотворчества, как инициирование принятия нормативных актов. В низовых звеньях Банка России лучше видны многие практические проблемы банковской системы.


^ 5. Толкование, систематизация и кодификация

нормативных актов банковского права


Порядок и форма толкования нормативных актов не предусмотрены законодательством и нормативными актами Банка России. Между тем этот вопрос важен не только для кредитных организаций, но и для всех лиц, пользующихся услугами банков.

Функцию толкования правовых норм выполняют различные письма и телеграммы Банка России. Например, разъяснения Банка России по поводу открытия представительств за рубежом устанавливают порядок направления соответствующих документов*(155). Иногда акты толкования не только разъясняют смысл банковского права, но и фактически устанавливают новые правила банковских операций. Происходит неоправданное вмешательство в деятельность кредитных организаций со стороны Банка России, а также расширение его компетенции. Порядок толкования нормативных актов Банка России и соответствующую компетенцию его в этой области необходимо предусмотреть в Федеральном законе.

Учитывая огромный вал нормативных актов, нельзя не заметить и ту положительную роль, которую играют информационные фирмы.

Проблема кодификации банковского законодательства и систематизации нормативных актов Банка России, насчитывающих несколько тысяч, чрезвычайно актуальна. Ведь противоречивость нормативных актов снижает их эффективность. Кроме того, нуждается в улучшении и сама юридическая техника.

Самым разумным в этом отношении было бы принятие ^ Банковского кодекса Российской Федерации. Однако, как отмечалось ранее, его проект был отклонен Государственной Думой. От уровня кодификации и систематизации его нормативных актов зависит защищенность гражданско-правовых отношений между кредитными организациями и их клиентами.

Стабильность и предсказуемость в банковском праве необходимы при заключении договоров между банками и их клиентами для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики.


§ 6. Взаимоотношения Банка России с органами

государственной власти и органами местного самоуправления


Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусмотрел некоторые механизмы, обеспечивающие взаимоотношение Банка России с государственными органами и органами местного самоуправления.

Для реализации возложенных на него функций Банк России участвует в разработке экономической политики Правительства РФ. Председатель Банка России или, по его поручению, один из его заместителей участвует в заседаниях Правительства РФ. Министр финансов РФ и министр экономики РФ или, по их поручению, по одному из их заместителей участвуют в заседаниях Совета директоров с правом совещательного голоса. Банк России и Правительство РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные консультации. Банк России консультирует Министерство финансов РФ по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг и погашения государственного долга с учетом их воздействия на состояние банковской системы и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики.

В целях совершенствования денежно-кредитной системы Российской Федерации при Банке России создан Национальный банковский совет, состоящий из представителей палат Федерального Собрания РФ, Президента РФ, Правительства РФ, Банка России, кредитных организаций, а также экспертов. Председателем Национального банковского совета является председатель Банка России. В состав Национального банковского совета входят по два представителя от палат Федерального Собрания РФ, по одному представителю от Президента РФ и Правительства РФ, а также министр финансов РФ и министр экономики РФ. Остальные члены Национального банковского совета назначаются Государственной Думой по представлению председателя Банка России. Численность Национального банковского совета не превышает 15 человек. Заседания Совета проходят не реже чем один раз в три месяца.

Национальный банковский совет выполняет следующие функции (ст. 21 Федерального закона):

- рассматривает концепцию совершенствования банковской системы Российской Федерации;

- рассматривает проекты основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, политики валютного регулирования и валютного контроля, дает по ним заключения и анализирует итоги их выполнения;

- осуществляет экспертизу проектов законодательных и иных нормативных актов в области банковского дела;

- рассматривает наиболее важные вопросы регулирования деятельности кредитных организаций;

- участвует в разработке основных принципов организации системы расчетов в Российской Федерации.

Говоря о сущности центрального банка, мы в свое время определили, что, с одной стороны, центральный банк является регулятором денежно-кредитных отношений, а с другой — обеспечивает перераспределительную функцию государства. Но, как показала практика, чрезмерная активность в этом направлении создает дополнительные трудности для самого государства в виде возрастающей инфляции. Поэтому в большинстве цивилизованных государств предусматриваются относительная независимость центрального банка от правительства и ограничения или даже полные запрещения финансировать бюджетный дефицит за счет его кредитов. Статья 22 Федерального закона запрещает Банку России предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете. Банк России не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

^ Обслуживание государственного долга. Хранение бюджетных средств в банках. На наш взгляд, не логично объединение в ст. 23 Федерального закона двух разных вопросов: а) хранения бюджетных средств в Банке России, а в исключительных случаях (которые давно стали правилом) ~ в коммерческих банках; б) обслуживания Банком России государственного долга.

В ст. 23 Федерального закона говорится, что полномочия Банка России по обслуживанию государственного долга определяются федеральными законами. Банк России и Министерство финансов РФ в необходимых случаях заключают соглашения о проведении указанных операций по поручению Правительства РФ. На наш взгляд, эти вопросы должны регулироваться подробнее, а ответственность распределяться точнее. Известно, что за короткий период реформ резко возрос внутренний и внешний долг государства. Естественно, что Банк России не должен постоянно увеличивать этот долг. Нужно ориентироваться на развитие промышленности и сельского хозяйства, т. е. брать в качестве примера денежно-кредитную политику развитых государств, а также в определенной мере, с учетом новых исторических условий, воспользоваться опытом российского государства и центрального банка XIX в.

В ст. 23 Федерального закона сказано: «Средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов хранятся в Банке России, если иное не установлено федеральными законами. Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет операции с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, а также операции по обслуживанию государственного долга и операции с золотовалютными резервами Российской Федерации». Уже давно исключение — «если иное не установлено федеральными законами» - используется для создания банков, которые вместо наращивания капитала за счет нормального банковского бизнеса в условиях конкуренции постепенно привыкают к таким условиям и теряют стимулы к развитию цивилизованного предпринимательства. Вместе с тем это противоречит задачам развития конкуренции в банковской системе. Здесь вновь можно вспомнить о специфике российской экономики, о которой говорилось в первой главе книги.

Практику хранения бюджетных денег в коммерческом банке можно было давно прекратить, если учесть, что Банк России имеет достаточно разветвленную систему своих филиалов. Недавно принятый Бюджетный кодекс как бы закрепил эту ситуацию, хотя положение с сохранностью бюджетных средств никогда не было удовлетворительным. Тем не менее, закон позволяет коммерческим структурам использовать бюджетные деньги и зарабатывать на них прибыль. В ст. 155 БК РФ записано: «1. Банк России совместно с Правительством Российской Федерации разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики. 2. Банк России обслуживает счета бюджетов. 3. Банк России осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации». Далее в ст. 156 говорится: «1. Кредитные организации могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе. 2. Кредитные организации выполняют функции Банка России, предусмотренные п. 2 ст. 155 настоящего Кодекса, в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций». На наш взгляд, нет разумных оснований для освобождения Банка России от обязанностей обслуживания бюджетных счетов. Тем более, что Банк России мог бы получать прибыль, которая бы шла на общегосударственные нужды и возвращалась обратно в бюджет.


§ 7. Счетная палата Российской Федерации

и деятельность Банка России


В Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации», принятом 11 января 1995 г. (№4-ФЗ), предусматривается, что Счетная палата Российской Федерации (далее - Счетная палата) является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. В рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью (ст. 1).

Центральный банк обязан предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности. «Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк Российской Федерации, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности».

При проведении ревизий и проверок Счетная палата получает от проверяемых предприятий, учреждений, организаций, банков и иных кредитно-финансовых учреждений всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию.

По требованию Счетной палаты Центральный банк Российской Федерации, коммерческие банки и иные кредитно-финансовые учреждения обязаны предоставлять ей необходимые документальные подтверждения операций и состояния счетов проверяемых объектов. Остальные предприятия, учреждения и организации обязаны предоставлять по требованию Счетной палаты справки и копии документов по операциям и расчетам с ними.

Отказ или уклонение должностных лиц указанных органов, предприятий, учреждений и организаций от своевременного предоставления необходимой информации или документации по требованию Счетной палаты, а также предоставление ложной информации влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации» (ст. 13).

Одной из задач Счетной палаты как постоянно действующего органа государственного финансового контроля является контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке, а также в целом контроль за деятельностью Центрального банка и его структурных подразделений (ст. 19).

В законодательстве предусмотрены различные виды ответственности за невыполнение законных требований Счетной палаты, в том числе и уголовная ответственность (ст. 287 УК РФ).

Счетная палата взаимодействует с другими контрольными органами РФ, и соответственно Центральный банк Российской Федерации и его контрольно-ревизионное управление обязаны оказывать содействие деятельности Палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок.

При проведении контрольно-ревизионной деятельности в пределах своей компетенции Счетная палата вправе привлекать к участию в проводимых ею мероприятиях государственные контрольные органы и их представителей, а также на договорной основе — негосударственные аудиторские службы, отдельных специалистов.

^ Представления Счетной палаты. По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам государственной власти Российской Федерации, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства РФ и бесхозяйственности. При этом представление Счетной палаты должно быть рассмотрено в указанный в представлении срок или, если срок не указан, в течение 20 дней со дня его получения. О принятом по представлению решении и о мерах по его реализации Счетная палата уведомляется незамедлительно. В случаях выявления при проведении проверки или ревизии хищения государственных денежных или материальных средств, а также иных злоупотреблений Палата незамедлительно передает материалы проверки или ревизии в правоохранительные органы.

Предписание Счетной палаты. При выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий Палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания. Эти предписания подписываются председателем Счетной палаты или его заместителем. Предписания Счетной палаты руководителям федеральных органов исполнительной власти, членам Правительства РФ, а также руководителям органов исполнительной власти субъектов Федерации принимаются Коллегией Счетной палаты и подписываются председателем Счетной палаты или его заместителем.

При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты Коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций.

Отменить предписание или внести в него изменения может Коллегия Счетной палаты.

Предписание может быть обжаловано в судебном порядке.


§ 8. Служащие Банка России


Служащие Банка России не являются должностными лицами государственных органов. Их статус определяется Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в котором имеется специальная глава XIV - «Служащие Банка России». В частности, в ст. 88 Федерального закона говорится, что «Условия найма, увольнения, оплаты труда, служебные обязанности и права, система дисциплинарных взысканий служащих Банка России определяются Советом директоров в соответствии с федеральными законами».


^ Глава IV. Система и внутренняя структура Банка России


§ 1. Понятие системы и внутренней структуры Банка России


В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» используются термины «система», «структура», «внутренняя структура». При этом не ясно, чем они отличаются. Вопрос этот не праздный. Внутренняя структура Банка России определяется Советом директоров Банка России. Стало быть, от уяснения этой внутренней структуры зависит и то, как Совет директоров понимает пределы своих полномочий. Далее может быть поставлен вопрос об эффективности внутренней структуры, о полномочиях Банка России ее изменять, о соответствии ее функциям Банка России, об имуществе, которое является, как уже говорилось, федеральной собственностью, и поэтому эффективность его использования во многом определяется структурами, о банковской информации, которая тоже является собственностью и взаимосвязана с построением Банка России, о накапливаемой Банком России интеллектуальной собственности. Поэтому вопрос имеет практическое значение и касается не только Банка России, но и кредитных организаций, вместе с ним образующих банковскую систему. В определенном смысле он касается и банковских клиентов, денежные средства которых находятся в банках. Эффективная работа Банка России по укреплению банковской системы создает известные гарантии для банковских клиентов.

Термины «система Банка России», «структура Банка России, «внутренняя структура Банка России» используются в различных статьях Федерального закона. При этом не выдерживается единый стандарт в используемой терминологии. Термин «система» в Федеральном законе не расшифровывается. В ст. 83 Федерального закона говорится: «Банк России образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления», т. е. появляется еще одно значение понятия структуры — «вертикальная структура управления». Далее в ст. 83 Федерального закона описывается система Банка России: «В систему Банка России входят центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие предприятия, учреждения и организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации, необходимые для осуществления деятельности Банка России». Но здесь также нет четкости в объеме этого понятия. Во-первых, входят ли в систему Банка России его председатель и Совет директоров? Во-вторых, входит ли в систему Банка России система его участия в управлении капиталами тех банков, которые он учредил? Ведь служащим Банка России (согласно перечню, утвержденному Советом директоров) нельзя занимать должности в кредитных организациях (ст. 90 Федерального закона). На все эти вопросы Федеральный закон не дает ответа.

В ст. 16 Федерального закона - «Функции Совета директоров Банка России» дважды используется термин, отражающий понятие «структура», но каждый раз по-разному. В одном случае (п. 4) говорится, что Совет директоров «определяет структуру Банка России», а в другом (п. 10), что он утверждает «внутреннюю структуру Банка России», положения о подразделениях Банка России, учреждениях Банка России, уставы организаций Банка России, порядок назначения руководителей подразделений, учреждений и организаций Банка России. При этом не ясно, чем отличаются понятия «структура Банка России» и «внутренняя структура».

Вопрос о структуре - это вопрос о форме. Философы и государствоведы различают внешнюю и внутреннюю форму институтов власти.

На наш взгляд, категория «система Банка России» — его внешняя форма. Это связь между его содержанием и банковской системой, посредством которой он реализует свои функции в банковском секторе экономики. В таком смысле система Банка России состоит из его руководящих органов, центрального аппарата и различных самостоятельных подразделений, указанных в ст. 83 Федерального закона. Внутренняя структура означает внутреннюю форму Банка России: функциональные подразделения, не имеющие права принимать самостоятельные решения. Это самый общий методологический подход. В целом же, вся система понятий, используемая в Федеральном законе, нуждается в согласовании и упорядочении с учетом рекомендаций законодательной техники.

Из сказанного можно сделать несколько выводов:

а) система Банка России предусмотрена Федеральным законом, причем это как бы внутренняя система;

б) в систему Банка России внести изменения можно только федеральным законом. Что касается, условно говоря, внешней системы - управление участием Банка России в капиталах, указанных в Федеральном законе, зарубежных банков, то и эти вопросы должны регулироваться только федеральным законом;

в) к внутренней структуре Банка России относятся подразделения внутри системы Банка России, которые утверждаются решением Совета директоров Банка России.


§ 2. Значение системы и внутренней структуры Банка России

для организации и развития банковского сектора в экономике


Задача развития банковской системы жизненно необходима для развития экономики и социальных отношений. Укрепление и развитие банковской системы во многом зависят от правильной организации и функционирования центрального аппарата и территориальных учреждений Банка России. О них и пойдет речь. Но сначала остановимся на экономических проблемах, обусловливающих необходимость такой организации, которая могла бы быть адекватной предусмотренным законом целям Банка России.

Привлеченные банками денежные средства населения и юридических лиц практически не инвестируются в региональную экономику. Значительная часть денег идет на покрытие возрастающего внутреннего и внешнего государственного долга. Что-то оседает и в зарубежных банках. В итоге получается очевидная нелепость: финансовая система существует не для экономики, а, наоборот, экономика существует для финансовой системы.

Большая часть банков и бирж сосредоточена в Москве, провинциальные банки не развиваются. И дело не только в количестве банков. Вся банковская активность, начиная с момента создания первых банков, концентрировалась в центре. Например, если взять проблему фондового рынка, то в первом полугодии 1997 г. наибольший удельный вес в общем биржевом обороте по фондовым ценностям пришелся на биржи центрального района (более 91%)*(156), однако по-прежнему доминировали банки, созданные в центре страны.

Банковский сектор развивается при наличии соответствующей инфраструктуры. Об инфраструктуре, как предпосылке инвестирования экономики, говорят и зарубежные банкиры*(157). Между тем от положения Банка России в банковской системе, от его организации, системы и структуры во многом зависит функционирование всех без исключения кредитных организаций, а значит и экономики в целом. Поэтому территориальные учреждения Банка России нужно приспособить к решению задач развития экономики во всех регионах России. Необходимо объединить территориальные учреждения Банка России не по субъектам Федерации, т. е. не по административно-территориальному делению, а по экономическим регионам. Вместо 89 Главных управлений нужно создать семь. Каждое из них будет обслуживать определенный регион. В субъектах Федерации будут функционировать управления, подчиненные определенному региональному Главному управлению. Это тем более необходимо сделать, что закономерностями организации денежной власти являются не административные, а рыночные характеристики территорий.


§ 3. Сущность и принципы организации центрального банка


Структура Банка России имеет специфику. Вместе с тем ей присуще многое из того, что является общим для центрального банка любой страны.

Принципы организации центрального банка, в конечном счете, всегда определяются характером общественного и государственного устройства. В структуре центрального банка непосредственно проявляется его сущность: регулирование денежных потоков с учетом определенных социально-экономических интересов. Соответственно этому структура центрального банка может классифицироваться по различным основаниям, но главные среди них - государство и экономика.

^ В демократических государствах центральные банки обеспечивают и защищают публичные интересы функционирования денежно-кредитной системы. В принципе, они достаточно независимы, открыты и прозрачны в пределах, очерченных законом. Разумная закрытость функционирования структурных подразделений центрального банка (как и любого другого банка) в демократическом обществе обусловлена интересами защиты денежно-кредитной системы от преступных посягательств.

^ В тоталитарных государствах центральные банки в значительной мере подчинены правящему режиму. Их внутренняя структура не обладает тем свойством, которое банкиры обозначили термином «прозрачность». Чаще всего приоритет отдается обеспечению материальных интересов правящего режима, хотя формально может декларироваться все, что угодно. Принципы организации центрального банка и его внутренняя структура регулируются не законом, а ведомственными актами. Как правило, такие центральные банки - исключительно закрытые структуры, причем формальным предлогом чрезмерной закрытости могут быть ссылки на «высшие интересы народа» или на необходимость усиленной борьбы с преступностью.

В реальной жизни возможны различные варианты тех или иных состояний. Здесь многое зависит от структурированности общество, наличия достаточной социальной базы для демократизма, соблюдения законодательства, от господствующего менталитета, от прочности демократических традиций формирования и функционирования властей.

В обществе с переходной экономикой могут встречаться различные сочетания элементов новой и старой структуры управления экономикой. Существенным моментом нормального становления банковской системы является ее независимость, способность противостоять бюрократическим методам управления капиталом. В определенной мере гарантом такой независимости являются независимость управляющей подсистемы — центрального банка, а также правильность построения его организационной структуры.

Под правильностью организационной структуры в данном случае понимается ее адекватность потребностям экономического развития и благосостояния общества. Структура центрального банка может быть более или менее приспособленной для развития банковской системы. Главное здесь состоит в том, чтобы регулирующая система была максимально приближена к регулируемому объекту.


§ 4. Принципы организации Банка России


Денежно-кредитная система - основа и экономики, и государства как целостного явления. Единство такой системы закономерно и предполагает централизацию в регулировании денежных потоков. Централизация Банка России, в конечном счете, обусловлена тем, что денежная система реализует функцию денег как меры стоимости. И в любом действии центрального банка так или иначе есть элементы, взаимосвязанные с реализацией функций денег. Поэтому Конституция РФ и федеральные законы, регулирующие банковскую систему и банковскую деятельность, создают все условия для независимости Центрального банка РФ на всех уровнях осуществления власти. Согласно требованиям Конституции РФ и других законов, органы государственной власти и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России. При этом гарантией такой независимости является и само организационное построение Банка России: он не имеет двойного подчинения и сохраняет исключительно вертикальную структуру управления. В ст. 83 Федерального закона от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)"» закреплены принципы организации Банка России. Основной из них- Банк России образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. Этот принцип отражает специфику регулируемых денежно-кредитных отношений. В период до 2000 г. наблюдалась тенденция к расслоению регионов. В связи с этим принцип централизации и вертикальной структуры подчинения имеет исключительно важное значение для сохранения и укрепления денежно-кредитной системы как основы целостности России. Отступление от данного принципа в нормативных актах крайне нежелательно. Поэтому вопросы внутренней структуры Банка России отнесены к компетенции Совета директоров. Последний определяет внутреннюю структуру Банка России. Это является гарантией того, что сами территориальные учреждения не станут менять свою структуру. Ведь от структуры зависит эффективность функций Банка России, а значит и достижение поставленных перед ним целей.

Система Банка России включает центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие предприятия, учреждения и организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации, необходимые для осуществления деятельности Банка России.

В Федеральном законе (ч. 2 ст. 84) говорится: «Задачи и функции территориальных учреждений Банка России определяются Положением о территориальных учреждениях Банка России, утверждаемым Советом директоров». Поскольку Федеральный закон отсылает пользователей и правоприменителей к другому нормативному акту, то предполагается не только его принятие, но и опубликование. Не может ведь Закон «отсылать в никуда». И тем не менее, Банк России не опубликовал Положение о территориальных учреждениях Банка России. Если этот нормативный акт неопубликован, то создается правовая неопределенность в гражданско-правовых отношениях между Банком России и кредитными организациями. Ведь они, как правило, вступают в гражданско-правовые отношения с Банком России, заключая договор корреспондентского счета с его территориальными учреждениями.

Территориальные учреждения фактически являются филиалами Банка России. Их руководители действуют на основании доверенности, полученной от Банка России. Но доверенности тоже не опубликованы. Получается, что вступая в гражданско-правовые отношения с территориальными учреждениями Банка России, субъекты не обладают всей необходимой им информацией о правоспособности своего партнера- Банка России. И если учесть, что Банк России обладает властными полномочиями по отношению к кредитным организациям, то далеко не все из них смогут потребовать предъявления доверенности. Отсутствие такой информации о правоспособности руководителей территориального учреждения, на наш взгляд, способно вызывать нарушения права кредитных организаций.

К территориальным учреждениям Банка России относятся: а) национальные банки; б) территориальные главные управления.

В ст. 83 Федерального закона сказано, что «Национальные банки республик являются территориальными учреждениями Банка России». На этом, собственно, и заканчивается вся специфика «Национального банка республики». Не совсем понятно, зачем понадобилось упоминание данного

термина, если само понятие в законе не раскрыто. Закон ведь не проводит никаких различий между национальными банками республик и территориальными главными управлениями Банка России.

Впрочем, подробное закрепление в Законе правового статуса «Национального банка республики», с юридической точки зрения, вообще невозможно, поскольку по Конституции РФ денежно-кредитная система составляет предмет ведения Российской Федерации. Статья 71 Конституции РФ к предмету ведения Российской Федерации, помимо прочего, относит: финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежную эмиссию; федеральные экономические службы, включая федеральные банки.

Принцип подчинения только по вертикали проявляется и в том, что территориальные учреждения Банка России не имеют статуса юридического лица и права принимать решения нормативного характера, а также выдавать гарантии и поручительства, вексельные и другие обязательства без разрешения Совета директоров.

Таким образом, Закон исключает саму возможность двойного подчинения для любых структур Банка России. Следовательно, организационное построение Банка России никоим образом не связано с административно-территориальным делением и даже с государственным устройством в целом. Во-первых, денежная власть — это самостоятельный вид власти в сие - теме разделения властей. Во-вторых, она обслуживает экономику. По логике вещей, учитывая закрепленную законом независимость Банка России, на первом плане должны быть экономические, а не административно-территориальные критерии построения территориальных учреждений Банка России.

Термин «Национальный банк республики» - это, скорее всего, своеобразный «реверанс» в сторону органов власти субъектов Федерации, и не более того. Но такие положения в силу своей двусмысленности способны стимулировать нарушения законности.


§ 5. Департаменты и другие подразделения

центрального аппарата Банка России, их задачи и функции


В настоящее время в структуре Центрального банка Российской Федерации функционируют 25 департаментов: Сводный экономический департамент; Департамент исследований; Департамент бухгалтерского учета и отчетности; Департамент методологии и организации расчетов; Департамент иностранных операций; Департамент международных финансово-экономических отношений; Департамент регулирования денежного обращения; Департамент эмиссионно-кассовых операций; Департамент валютного регулирования и валютного контроля; Департамент лицензирования банковской и аудиторской деятельности; Департамент пруденциального банковского надзора; Департамент по организации банковского санирования; Департамент инспектирования кредитных организаций; Департамент организации и исполнения госбюджета и внебюджетных фондов; Департамент контроля за деятельностью кредитных организаций на финансовых рынках; Департамент операций на открытом рынке; Юридический департамент; Административный департамент; Департамент информатизации; Департамент телекоммуникаций; Департамент подготовки персонала; Департамент полевых учреждений; Департамент внутреннего аудита и ревизий; Департамент общественных связей; Финансовый департамент.

Подразделения Банка России: Главное управление безопасности и защиты информации; Главное управление недвижимости; Управление специальной связи; Представительство Банка России в Федеральном Собрании Российской Федерации.

Все эти подразделения составляют центральный аппарат Банка России. Структура центрального аппарата и положение о каждом из его подразделений утверждаются Советом директоров Банка России. В отношении каждого из структурных подразделений принимается соответствующее положение, которое также утверждается Советом директоров. На наш взгляд, в положении о департаменте должно быть указано, что оно утверждено на заседании Совета директоров Банка России, а также дата и номер протокола.

Рассмотрим некоторые из департаментов, играющих ключевую роль в механизме осуществления функций Банка России.


^ Административный департамент Банка России


Основные задачи Административного департамента:

— организационное, документационное, информационное и материально-техническое обеспечение выполнения Банком России задач, функций и полномочий в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами;

— организация и обеспечение эффективной деятельности органов управления Банка России;

— контроль в рамках предоставленных полномочий за выполнением подразделениями центрального аппарата и территориальных учреждений Банка России возложенных на них функций;

— другие функции.


^ Департамент эмиссионно-кассовых операций Банка России


Этот департамент:

— подготавливает руководству Банка России предложения о создании в учреждениях Банка резервных фондов банкнот и монеты; осуществляет учет эмиссионных операций и контроль за их совершением в учреждениях

Банка России, а также учет запаса драгоценных металлов и драгоценных камней Банка;

- анализирует купюрное строение денег, находящихся в обращении и резервных фондах Банка России; прогнозирует объемы, купюрный состав банкнотной эмиссии по регионам и в целом по Российской Федерации на предстоящий период, подготавливает предложения о выпуске в обращение новых банкнот и монеты и об изъятии старых, утверждении номиналов и образцов новых денежных знаков, обеспечивает потребности наличного денежного оборота банкнотами и монетой необходимых достоинств, организует изъятие из обращения поврежденных и ветхих денежных знаков;

- составляет перспективные, годовые и квартальные планы изготовления банкнот и монеты, представляет их на утверждение руководству Банка России, организует изготовление банкнот и монеты.


^ Департамент регулирования денежного обращения Банка России


Основной задачей Департамента является методическое обеспечение Банка России в целях реализации его функции по организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации. Эта функция, как известно, осуществляется им в целях защиты и обеспечения устойчивости рубля.

Департамент выполняет следующие функции:

- изучает состояние наличного денежного оборота, проходящего через кассы банков, и изменения его структуры в Российской Федерации; подготавливает на основе анализа общеэкономических процессов, состояния наличного денежного обращения и тенденций развития денежно-кредитной сферы предложения по совершенствованию банковского регулирования наличной денежной массы, а затем вносит их на рассмотрение руководства Банка; подготавливает заключения по проекту прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и тех экономических программ, исполнение которых влияет на денежный оборот, и вносит соответствующие предложения;

- анализирует происходящие изменения в направлениях использования денежных доходов населения, в источниках их формирования, а также анализирует причины этих изменений и их влияние на состояние наличного денежного оборота, а также производит расчеты объема наличной денежной массы в обороте, скорости обращения наличных денег и их возврата в кассы кредитных организаций.


^ Департамент иностранных операций Банка России


Основные задачи Департамента: управление и проведение операций с золотовалютными резервами Банка в целях регулирования курса российского рубля, внутреннего валютного рынка и рынка драгоценных металлов.


^ Департамент по организации банковского санирования Банка России


Департамент по организации банковского санирования Банка РФ обеспечивает выполнение возложенных на Банк функций по работе с кредитными организациями, испытывающими временные финансовые трудности или имеющими признаки несостоятельности (банкротства), а также в отношении которых рассматривается вопрос или принято решение о введении временной администрации по управлению данной кредитной организацией либо об отзыве у нее лицензии на совершение банковских операций.

Главной задачей Департамента является организация работы по подготовке и осуществлению мер по восстановлению деятельности кредитных организаций, испытывающих финансовые трудности, а также обеспечение проведения реорганизационных и ликвидационных процедур, применяемых в отношении соответствующих кредитных организаций, контроль и организация работы временных администраций по управлению кредитными организациями.


^ Департамент исследований, информации и статистики Банка России


Основными задачами Департамента являются: проведение концептуальных и прикладных исследований в области формулирования и осуществления денежно-кредитной политики, развития финансовых рынков и банковской системы; подготовка предложений по разработке единой государственной денежно-кредитной политики Банка России, свод проекта Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год; участие в подготовке и свод годового отчета Центрального банка за истекший год.


^ Департамент общественных связей Банка России


Департамент общественных связей Банка России был создан в 1997 г., основные его задачи и функции:

- информирование общественности о деятельности Банка, организация взаимодействия Банка со средствами массовой информации;

- анализ общественного мнения о деятельности Банка и разработка предложений по совершенствованию информационной политики;

- содействие формированию позитивного имиджа Банка России в общественном мнении.

В системе Банка России важное значение имеют и другие подразделения центрального аппарата.

^ Сводный экономический департамент обобщает все экономические данные и показатели банковской отчетности.

Департамент бухгалтерского учета и отчетности накапливает и анализирует сведения по отчетности в банковской системе. По сути, эти данные создают основу аналитической деятельности в отношении всей банковской системы.

^ Департамент методологии и организации расчетов занимается подготовкой соответствующих методических указаний.

Департамент международных финансово-экономических отношений занимается налаживанием связей с зарубежными финансовыми институтами. Как показывает практика, эти связи могли бы развиваться успешнее. Все еще не открыты филиалы российских банков во многих развитых странах либо присутствие там российских банков малозаметно.

^ Департамент валютного регулирования и валютного контроля ведает организацией валютного регулирования и валютного контроля. От эффективности его деятельности во многом зависит выполнение Банком России своих обязанностей как органа валютного контроля. Права и обязанности Банка России как органа валютного контроля предусмотрены в Федеральном законе «О валютном регулировании и валютном контроле». Департамент действует на основании указанного Закона, соответствующих подзаконных актов и Положения о нем, утвержденного Советом директоров Банка России.

^ Департамент лицензирования банковской и аудиторской деятельности осуществляет государственную регистрацию кредитных организаций и выдает лицензии кредитным организациям, а также организациям банковского аудита. Этот Департамент рассматривает все документы, представленные учредителями в отношении вновь создающихся кредитных организаций, а также документы тех кредитных организаций, которые расширяют свою деятельность. Тем самым он как бы призван создавать предпосылки для успешного осуществления деятельности Банка России по укреплению и развитию банковской системы.

^ Департамент пруденциального банковского надзора разрабатывает финансовые нормативы. В этом состоит смысл пруденциального регулирования кредитных организаций. Он же осуществляет надзор за исполнением кредитными организациями установленных для них финансовых нормативов, проверяет достоверность банковской отчетности.

^ Департамент инспектирования кредитных организаций организовывает проверки кредитных организаций с выходом на места их расположения. На наш взгляд, это направление деятельности Банка России нуждается в пристальном внимании со стороны законодательного органа. Во многих зарубежных странах вопросам инспектирования кредитных организаций придается особое значение. Работа этих подразделений позволяет центральному банку получить и перепроверить информацию о соблюдении законодательства и финансовых нормативов, о финансовом положении конкретного банка, что очень важно для предотвращения кризисов в банковской системе и угроз для банковских клиентов.




Схема 4.


^ Департаменты и службы Банка России (по состоянию на 2000 г.)


Банк России

Департаменты

Подразделения

Сводный экономический департамент

Департамент исследований информации

Департамент бухгалтерского учета и отчетности

Департамент платежных систем и расчетов

Департамент иностранных операций

Департамент международных финансово-экономических отношений

Департамент регулирования денежного обращения

Департамент эмиссионно-кассовых операций

Департамент лицензирования деятельности кредитных организаций и аудиторских фирм

Департамент пруденциального банковского надзора

Департамент по организации банковского санирования

Департамент инспектирования кредитных организаций

Финансовый департамент

Департамент информационных систем

Департамент персонала

Департамент полевых учреждений

Департамент внутреннего аудита и ревизий

Департамент внешних и общественных связей

Департамент валютного контроля

Департамент валютного регулирования

Департамент по работе с территориальными учреждениями Банка России

Департамент организации и исполнения госбюджета и внебюджетных фондов

Департамент операций на открытом рынке

Юридический департамент

Административный департамент

Главное управление безопасности и защиты информации

Главное управление недвижимости


Кроме того, в центральном аппарате Банка России функционирует ряд других подразделений в их названиях отражаются основные функции, которые являются одними из подфункций Банка России.


§ 6. Территориальные учреждения Банка России


Правовой статус территориального учреждения Банка России


Функции Банка России реализуются через функции его департаментов, а также территориальных учреждений. Банк России осуществляет свои функции главным образом через свои многочисленные подразделения, расположенные на всей территории России.

Правовой статус территориального учреждения Банка России и его полномочия в общем плане регулируются Федеральным законом. Вместе с тем многие вопросы его организации и деятельности закреплены в Положении о территориальном учреждении Банка России, которое официально не опубликовано, но на него есть ссылка в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

В ст. 1 Положения - «Правовой статус территориального учреждения» говорится, что территориальное учреждение - это обособленное подразделение Банка России, которое выполняет его функции. Статья 4 Положения называется «Правовое положение территориального учреждения». Различие между понятиями «правовой статус» и «правовое положение» не ясно. В теории права они различаются*(158). Правовой статус территориальных учреждений - это права и обязанности, которые принадлежат каждому из них. Правовой статус у всех одинаков. Правовое положение различно и зависит от того, в какие правоотношения вступает территориальное учреждение. С этих позиций правовое положение территориальных учреждений Банка России на сегодняшний день очень разнится. Поэтому их нужно укрупнить, объединив в несколько главных управлений. Это ускорит выравнивание «перекосов» в финансовом обеспечении территорий России.

Территориальное учреждение не является юридическим лицом (ст. 4 Положения). Отсюда можно сделать вывод, что территориальное учреждение является филиалом Банка России.

Организация и деятельность территориального учреждения Банка России регулируются нормами различных отраслей права. При этом Банк России как регулятор денежных отношений и как орган банковского надзора действует в рамках банковского права. Но как участник гражданско-правовых отношений он является субъектом гражданского права. Поэтому территориальное учреждение выступает, с одной стороны, носителем властных полномочий по отношению к кредитным организациям, которые заключили с ним договор корреспондентского счета; с другой - обычным субъектом гражданско-правовых отношений. Поскольку территориальное учреждение не является юридическим лицом, оно обладает только теми полномочиями, которые указаны в выданной ему доверенности от имени Банка России.

И все же вопрос о том, является ли филиалом Банка России его территориальное учреждение только на первый взгляд может показаться простым. В ранее действовавшем Типовом положении о территориальном Главном Управлении Центрального Банка РСФСР (Банка России), утвержденном решением Совета директоров Центрального Банка РСФСР от 6 декабря 1991 г. №33, было сказано, что оно является филиалом Банка России. В новом Положении о территориальном учреждении Банка России отсутствует термин «филиал». Возможно, это объясняется тем, что не все территориальные учреждения обладают полным набором признаков филиала. Как известно, по гражданскому праву филиалом считается обособленное подразделение, расположенное вне места нахождения юридического лица. Но местом нахождения Банка России является г. Москва. Поэтому, если все территориальные учреждения- филиалы, то Главное управление Банка России по г. Москве, строго говоря, филиалом не является. Соответственно не относятся к филиалам и Отделения ГУ Банка России по г. Москве. Они тоже расположены в месте нахождения Банка России - в г. Москве.

Полномочия территориальных учреждений Банка России. Территориальные учреждения Банка России, не имея статуса юридического лица, не вправе принимать решения, носящие нормативный характер, а также выдавать гарантии и поручительства, вексельные и другие обязательства без разрешения Совета директоров (ч. 1 ст. 84 Федерального закона). В данной статье сказано о «решениях нормативного характера (курсив мой. - А. Б.)», а не о нормативных актах. Этот акцент усиливает категоричность указанного запрета. Однако на практике по-прежнему издаются нормативные акты под видом распоряжений.

По закону территориальное учреждение не может самостоятельно изменять свою собственную структуру, поскольку последняя определяется Советом директоров. В соответствии с ч. 1 ст. 84 Федерального закона «задачи и функции территориальных учреждений Банка России определяются Положением о территориальных учреждениях Банка России, утверждаемым Советом директоров». Как мы видим, здесь ничего не говорится об организационной структуре территориального учреждения. И это логично, если учесть, что согласно пп. 4 и 10 Федерального закона только Совет директоров Банка России имеет право определять структуру Банка России и утверждать его внутреннюю структуру. Тем самым подчеркивается, что вопрос о структуре территориального учреждения должен решаться каждый раз отдельно Советом директоров Банка России. Однако в самом Положении о территориальном учреждении эти требования Федерального закона сформулированы не столь категорично: структура территориального учреждения утверждается приказом Банка России (ст. 8).

В Федеральном законе было бы целесообразно предусмотреть, что не только структура, но и состав всех подразделений территориального учреждения, а также положения о каждом из них утверждаются решением Совета директоров Банка России и не могут быть изменены руководством территориального учреждения. Это необходимо для укрепления законности в деятельности Банка России и повышения к нему доверия со стороны кредитных организаций. Частые реорганизации в территориальных учреждениях отрицательно сказываются на деятельности тех кредитных организаций, которые там обслуживаются. Стабильность в банковской системе предполагает стабильность структуры учреждений Банка России. Федеральный закон предусматривает единство этой структуры. Если эта структура постоянно или часто меняется, то тем самым нарушается стабильность правовых связей между Банком России и его клиентами, не говоря уже о расходах.

В Положении о территориальных учреждениях Банка России конкретизируются, его цели и функции применительно к действию его подразделений на территории субъекта Федерации. Цели Банка России здесь почему-то названы его задачами (поддержание покупательной способности рубля, укрепление и развитие банковской системы, создание эффективной системы расчетов).

Властные полномочия не следует путать с правами Банка России (в данном случае - с правами Главного управления), которые приобретаются им в конкретном гражданско-правовом отношении. В одном случае между Банком России и другими кредитными организациями возникают административно-правовые отношения, а в другом - гражданско-правовые. Юридическим фактом, с которым закон связывает возникновение административно-правового отношения, является факт регистрации коммерческой кредитной организации и ее нахождение на территории, подпадающей под юрисдикцию Главного управления. Юридическим фактом, с которым закон связывает возникновение гражданско-правового отношения, является договор корреспондентского счета.

В ст. 74 Федерального закона предусматривается, что для осуществления своих функций в области банковского надзора и регулирования Банк России проводит проверки кредитных организаций и их филиалов, направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет предусмотренные настоящим Законом (ст. 75) санкции по отношению к нарушителям. Кроме того, в ст. 76 Закона сказано, что Банк России осуществляет анализ деятельности кредитных организаций с целью выявления ситуаций, угрожающих законным интересам кредиторов (вкладчиков), стабильности банковской системы в целом. В случае возникновения таких ситуаций Банк России вправе принимать меры, предусмотренные ст. 75 настоящего Федерального закона, а также по решению Совета директоров осуществлять мероприятия по финансовому оздоровлению кредитных организаций. Конечно, выявление ситуаций, угрожающих интересам вкладчиков, возможно только в случае, когда территориальное учреждение Банка России изучает системообразующие связи между банками в регионе, подпадающем под его юрисдикцию.

На наш взгляд, еще начиная с Типового положения, задачи Главного управления были сформулированы неудачно. Они не вполне адекватны целям Банка России, закрепленным в Федеральном законе. В Типовом положении не была сформулирована задача обеспечения бесперебойного функционирования системы расчетов. Примерно та же ситуация сохранилась и в Положении. Нет четкости в соотношении между целями Банка России и задачами его территориальных учреждений.

В ст. 14 «Полномочия по регулированию, надзору и осуществлению проверок деятельности кредитных организаций» Положения «О территориальных учреждениях Банка России» от 29 июля 1998 г. № 46-П среди многочисленных полномочий нет указания на необходимость проверки соблюдения кредитными организациями федеральных законов. Более того, в этом нормативном акте ничего не сказано о полномочиях по проверке территориальным учреждением соблюдения федеральных законов. Здесь нет не только конкретизации задач надзора, сформулированных в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», но даже упоминания о них. Между тем Положение является конкретизирующим деятельность Банка России. Получается, что проверка юридических вопросов как бы не присуща организации и деятельности Банка России. Здесь отчетливо видна тенденция уйти от надзора за соблюдением законности и сосредоточиться главным образом на проверке соблюдения бухгалтерского учета в кредитных организациях, чего с точки зрения обеспечения публичных интересов явно недостаточно. На наш взгляд, для осуществления эффективного банковского надзора необходимо создать специальный правительственный орган, проверяющий не только финансовое положение в кредитной организации, но и состояние всей банковской системы в целом, и прежде всего — соблюдение законности.


§ 7. Подразделения территориального учреждения Банка России


Территориальное учреждение имеет внутреннюю структуру и функции, во многом повторяющие структуру и функции центрального аппарата Банка России. Но в связи с иным масштабом деятельности здесь есть некоторые отличия. Главное из них в том, что объем компетенции подразделений территориального учреждения значительно уже, если окончательное решение по тому или иному вопросу принимает Банк России. В этих случаях подразделения территориальных учреждений, как правило, только подготавливают решение. Например, функция государственной регистрации и лицензирования банковской деятельности осуществляется и в центральном аппарате, и в территориальных учреждениях. В последних имеются управления или отделы, которые подготавливают документы, а затем отсылают их в центральный аппарат, где они попадают в Департамент лицензирования банковской и аудиторской деятельности. Затем начинается процесс согласований с другими департаментами и только после этого председатель Банка России или один из его заместителей подписывает лицензию. Как правило, департаменты курируют соответствующие подразделения в территориальных учреждениях. Однако эти подразделения подчиняются только руководству самого территориального учреждения. Структура территориального учреждения зависит от той территории, на которой оно расположено, от количества обслуживаемых им кредитных организаций.

Руководитель территориального учреждения действует на основании доверенности, выданной Банком России.

Среди всех территориальных учреждений Банка России выделяются территориальные учреждения городов федерального значения - Главное управление Банка России по г. Москве и Главное управление Банка России по г. Санкт-Петербургу. Функции Банка России реализуются через функции его департаментов, а также через функции его территориальных учреждений.




Схема 5


^ Структура территориального учреждения Центрального банка


Начальник управления

Заместитель начальника управления

Заместитель начальника управления

Заместитель начальника управления

Сводное экономическое управление

Управление организации учета, отчетности и расчетов

Управление банковского надзора

Управление эмиссионно-кассовых операций

Валютное управление

Управление ценных бумаг

Управление по организации инспекционной деятельности

Ревизионное управление

Управление по связям с общественностью

Финансово-штатное управление

Безопасность

Управление защиты информации

Другие подразделения

Управление информационных технологий

Управление по работе с персоналом

Административное управление

Управление лицензирования

Управление аудита и внутреннего контроля кредитных организаций

Управление недвижимости

Юридическое управление

Операционное управление

Отдел экспертизы и технико-экономического анализа

Другие подразделения


§ 8. Проблемы совершенствования организационной структуры

территориального учреждения Банка России


Организация и функционирование центрального банка могут либо усиливать, либо останавливать центробежные тенденции в регионах. Такова специфика российских территорий в условиях перехода от огосударствленной экономики к экономике, построенной на основе различных форм собственности, при которой обнаруживается множество трудностей, в том числе и для привлечения капитала в регионы страны.

Территориальное учреждение Банка России не является юридическим лицом и его руководитель действует на основании доверенности. Объективно за все решения, принимаемые территориальным учреждением, отвечает руководство Банка России.

Для усиления позитивной ответственности руководителей территориальных учреждений за положение дел в регионе необходимо прежде всего подробнее регламентировать задачи территориального учреждения и его полномочия в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Нельзя не учитывать, что кредитные организации обязаны заключать договор корреспондентского счета с территориальным учреждением Банка России. Каждой кредитной организации открывается корреспондентский счет в расчетно-кассовом центре Банка России. Стало быть, каждый, кто заключает договор с территориальным учреждением, имеет право знать полномочия своего партнера. Таково требование закона в отношении правоспособности лиц, заключающих договоры.

«Необходима тщательная ревизия действующих правовых актов, регулирующих особенности организации и функционирования банковской системы Российской Федерации в целом, и системы Банка России в частности как по их содержанию, так и по форме»*(159).

^ Потребность в нормативном закреплении регионально-экономической структуры Банка России. По разным экономическим и юридическим причинам банки в регионах менее развиты, чем в центре страны. В некоторых областях кредитных организаций явно недостаточно. Нынешняя территориальная организация Банка России не вполне адекватна сложившейся ситуации. Учитывая это обстоятельство, а также то, что Банк России должен шире ставить перед собой задачи по развитию реальной экономики, необходимо перейти к экономико-региональному построению территориальных учреждений Банка России.

Регионально-экономическая структура - такая структура территориальной организации Банка России, которая может адекватно обеспечивать потребности денежно-кредитной системы применительно к сложившимся экономическим регионам.

Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусматривает возможность такой структуры Банка России. Законодатель, видимо, предусматривал в перспективе переход к экономико-региональной структуре Банка России. В ст. 85 Федерального закона говорится: «По решению Совета директоров территориальные учреждения Банка России могут создаваться по экономическим районам, объединяющим территории нескольких субъектов Российской Федерации». Учитывая потребности регионов, Совет директоров должен реализовать на практике положения ст. 85 Закона.

Деление территориальной структуры Банка России по экономическим регионам выгодно и в том отношении, что в некоторых областях страны функционирует всего несколько банков, в то время как в других - сотни.

На наш взгляд, целесообразно объединить структуры Банка России, расположенные в прилегающих друг к другу областях в пределах одного и того же экономического региона. В экономических регионах можно создать управления на правах территориальных учреждений, замыкающиеся на несколько Главных управлений. Основной критерий такого объединения - системные экономические связи и экономическая потребность комплексного развития конкретного экономического региона. Такие объединения могли бы быть образованы во всех регионах страны. Это создавало бы больше системности в валютном и пруденциальном регулировании, а кроме того, способствовало бы улучшению надзора за банками и в большей мере гарантировало защиту интересов вкладчиков и акционеров. В последнее время уже предпринимаются попытки укрупнить территориальные учреждения. В 2000 г. было произведено объединение ГУ по г. Москве и по Московской области.

Территориальное учреждение Банка России, в отличие от соответствующих структур его центрального аппарата, в силу своего местонахождения и включенности в местную инфраструктуру лучше знает местную экономическую и государственно-правовую специфику, быстрее устанавливает прямую и обратную информационную взаимосвязь с коммерческими банками, оперативнее получает необходимую управленческую информацию и реагирует на нее, быстрее улавливает меняющиеся ситуации в экономической, правоприменительной и информационной сферах, а стало быть, точнее отслеживает системные, и в первую очередь - региональные риски.


^ Глава V. Функции Банка России


Перечень функций, осуществляемых Банком России, указан в ст. 4 Федерального закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)». Вместе с тем центральный банк, как уже говорилось, управляет государственным долгом. Правда, эта функция не названа таковой и не указана в ст. 4 Федерального закона. Между тем управление государственным долгом - обязанность, которая для Банка России предусмотрена не только в Федеральном законе, но и в Бюджетном кодексе РФ. Если учесть, что дефицит государственных бюджетов - это реальность, которая заставляет искать варианты его сокращения, то становится вполне ясно, что эта проблема не является второстепенной для Банка.

^ В ст. 23 Федерального закона сказано, что Банк России управляет государственным долгом. А коль скоро это так, то есть все основания, для того чтобы считать эту деятельность функцией.

^ Управление внутренним и внешним долгом. В мире мало найдется государств, которые не были бы кому-то должны. Образно говоря, все они опутаны долгами. Вопросы только в том, как они ими управляют, с какой выгодой для своих обществ: насколько умело они управляют процентными и валютными рисками и насколько прочными являются административный и экономический барьеры на пути оттока капиталов.

По мнению западных аналитиков, повышение мобильности и неустойчивости потоков капитала в условиях интеграции международного рынка делает задачу управления суверенным долгом весьма актуальной. Ее можно решить, соблюдая три принципа. Во-первых, управление должно сопровождаться полной отчетностью и прозрачностью без каких-либо политических влияний. Во-вторых, управлять долгом должны высокопрофессиональные менеджеры. В-третьих, соответствующие учреждения должны работать на базе современной информационной технологии. В некоторых странах созданы подобного рода ведомства с автономным статусом, например, в Ирландии, Швеции, Новой Зеландии. Задача этих органов сводится к совершенствованию управления рисками и снижению стоимости обслуживания долга. В Ирландии, например, сформирован ориентировочный среднесрочный долговой портфель. Он определяет предельную стоимость обслуживания государственного долга и ежегодных заимствований при сглаживании резких колебаний стоимости обслуживания долга, а также оптимальное соотношение валют, в которых производятся заимствования, и сроков погашения долгов. В 1997 г. подобная структура создана в рамках министерства финансов Венгрии. Примерно такая же деятельность проводится в Аргентине, Мексике и Турции*(160).

Все проблемы России с этой области государственной жизни в принципе порождены переходным состоянием ее экономики и той ее спецификой, о которой шла речь ранее. Среди этой специфики выделяется механическое копирование опыта либеральной экономики в странах, в которых рыночная экономика существует на протяжении нескольких столетий, и первоначальное накопление происходило во времена, когда капиталы не были столь мобильны. Именно мобильность современных капиталов, далеко не в последнюю очередь обусловленная информационной революцией, требует своевременного оптимального законодательного регулирования и вмешательства со стороны государства.

В научной литературе высказывается мнение о том, что Россия начала переход к рыночной экономике с неприспособленной для этого структурой производства и когда у нее почти полностью отсутствовали средства, необходимые для проведения структурных реформ. Источником ресурсов были только внешняя торговля и приток иностранного капитала. Поэтому, мол, началось такое стремление к либерализации внешнеэкономических связей и введение обратимости российского рубля. В результате государственные долги росли быстрыми темпами. Правда, последние данные Банка России о состоянии внешнего долга России свидетельствуют о том, что впервые за последние девять лет задолженность федерального правительства, регионов и собственные долги Банка не растут, а уменьшаются. По данным Центрального Банка, на первое января 2000 г. внешний долг составлял 142,2 млрд. долларов, а совокупный долг иностранцам, включая обязательства регионов и долги Банка, - 175,6 млрд., против соответственно 149,8 и 186,1 млрд. долларов на начало 1999 г. Снижение общей суммы задолженности на 10,5 млрд. долларов произошло прежде всего за счет отказа западных финансовых институтов кредитовать Россию и за счет регулярного обслуживания российской части долга*(161).

Главными субъектами правоотношений в сфере управления и обслуживания государственного долга являются Центральный банк и Минфин России. Примерно также строятся эти отношения и в других странах. Объективно существует много общего в деятельности центральных банков в связи с тем, что множество государств накапливают внутренние и внешние долги. Существуют взаимосвязь и взаимовлияние государственного долга и денежно-кредитной системы, а также проблемы государственной политики заимствований и денежно-кредитной политики Центробанка. Взаимосвязанными оказываются также и различные инструменты заимствований и инструменты политики Центробанка*(162).

В России управление государственным долгом осуществляет Министерство финансов, а Центробанк осуществляет функции обслуживания государственного долга. Он играет чрезвычайно важную роль в деятельности по управлению государственным долгом. В других странах этот вопрос решается по-разному*(163). Например, в Швеции управление внутренним и внешним долгом возложено на Национальное управление государственного долга, подотчетное Минфину. Уровень внешних заимствований ежегодно устанавливается Минфином и ЦБ. Инвалютными резервами управляет ЦБ*(164). Другой пример - управление государственным долгом Норвегии осуществляется Департаментом государственного долга под руководством Минфина и ЦБ. По поручению правительства ЦБ размещает государственные займы через аукционы. Однако благодаря положительному сальдо бюджета у страны практически нет потребности в заимствованиях. Поэтому внешние займы производятся для пополнения валютных резервов. С 1995 г. Норвегия стала страной-кредитором прежде всего благодаря экспорту нефти*(165). В Англии принято решение передать текущее управление государственным долгом казначейству, при котором образуется специальное агентство. Это необходимо для разделения управления государственным долгом и процентной политикой во избежание конфликта интересов и использования инсайдерской информации. Формально независимое агентство будет тесно сотрудничать с казначейством*(166). Возможно, этот опыт был бы полезен и для России. Создание специального агентства по управлению государственным долгом в какой-то степени сняло бы проблему конкуренции между процентной политикой Банка России и потребностями в уменьшении государственного долга. Кроме того, нужно использовать все возможности для правильного распоряжения активами.

Как правильно отмечается в специальной литературе, Россия должна иметь адекватную систему управления внешним долгом. Эта система предполагает прежде всего реализацию мероприятий по изысканию внутренних источников своевременного погашения долгов, а также широкое использование других доступных форм повышения платежеспособности страны*(167). На наш взгляд, необходимо подробнее регламентировать в законе такие понятия, как «управление государственным долгом», «обслуживание государственного долга», предусмотреть четкие обязанности Банка России и Министерства финансов в отношении работы с государственным долгом, распределить компетенцию и ответственность между ними.

В законодательстве России нет четких понятий в отношении золотовалютных резервов Российской Федерации полномочий Банка России по их обслуживанию. Бюджетный кодекс РФ не дает ответ на эти вопросы.

На наш взгляд, необходимо принять федеральный закон об управлении государственным долгом РФ, в котором были бы предусмотрены цели и задачи государства по его сокращению, а также соответствующие обязанности его органов.

Полномочия Банка России по обслуживанию государственного долга определяются федеральными законами. В частности, эти полномочия закреплены в Бюджетном кодексе РФ. Банк России и Министерство финансов РФ в необходимых случаях заключают соглашения о проведении указанных операций по поручению Правительства РФ.

Центральный Банк РФ обслуживает государственный долг. Однако практика взаимоотношений между ветвями государственной и денежной власти еще не создала объективных механизмов сдерживания заимствований, которые продиктованы сиюминутными соображениями решения текущих проблем управления в стране. Об этом речь уже шла, когда рассматривалась проблема правового статуса Банка России. Теперь же посмотрим на эту проблему в плоскости функции управления государственным долгом. В ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 1994 г. № 76-ФЗ «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям»*(168) приводилось определение государственных внешних заимствований: «государственными внешними заимствованиями Российской Федерации являются привлекаемые из иностранных источников (иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций) кредиты (займы), по которым возникают государственные финансовые обязательства Российской Федерации как заемщика финансовых средств или гаранта погашения таких кредитов (займов) другими заемщиками. Государственные внешние заимствования Российской Федерации формируют государственный внешний долг Российской Федерации». Однако с отменой этого Закона в Бюджетном кодексе РФ это определение не воспроизведено.

В постановлении Правительства РФ от 19 марта 1992 г. № 173 «О порядке организации работы, связанной с привлечением и использованием иностранных кредитов»*(169) предусматривалось, что «в целях упорядочения организации работы, связанной с привлечением и использованием кредитов в иностранной валюте, Правительство Российской Федерации постановляет:

1. Установить, что к кредитам в иностранной валюте для государственных нужд, формирующим внешнюю задолженность Российской Федерации, относятся кредиты, получаемые от имени Правительства Российской Федерации или по его поручению и погашаемые за счет средств Республиканского валютного резерва Российской Федерации. К этим кредитам относятся кредиты, предоставляемые Российской Федерации иностранными государствами, банковскими группами, банками и международными финансовыми организациями.

2. Решения о получении кредитов в иностранной валюте принимаются Правительством Российской Федерации в соответствии с законодательством. Эти кредиты используются: на оплату просроченных платежей российских организаций за товары и услуги, импортированные в соответствии с решениями Правительства за счет централизованных источников финансирования, включая проценты;

на урегулирование платежных обязательств прошлых лет, зафиксированных в Договоре «О правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 года»;

на оплату импорта товаров и услуг в соответствии с утвержденными Правительством Российской Федерации направлениями использования валютных средств».

В постановлении от 19 марта 1992 г. № 173 ничего не было сказано о согласовании вопросов управления государственным внешним долгом с Банком России. Вместе с тем в нем закреплялись некоторые нормы, относящиеся к деятельности Внешторгбанка и Внешэкономбанка (п. 4-5) и предусматривающие, что «подписание межбанковских кредитных соглашений в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации, а также расчеты по ним в пределах средств Республиканского валютного резерва Российской Федерации осуществляются Внешэкономбанком или Внешторгбанком Российской Федерации с участием в случае необходимости Министерства внешних экономических связей Российской Федерации». Далее говорилось, что «решения об условиях погашения вновь получаемых кредитов для оплаты импортных поставок и услуг, а также об их отнесении на внешнюю задолженность Российской Федерации с погашением за счет Республиканского валютного резерва Российской Федерации принимаются Валютно-экономическим советом Российской Федерации по предложениям Министерства экономики Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Внешэкономбанка и Внешторгбанка Российской Федерации». Предусматривался и контроль за целевым использованием кредитов в иностранной валюте в части оплаты просроченных платежей и урегулирования платежных обязательств, предусмотренных этим же постановлением.

В постановлении Совета Министров РФ от 16 октября 3993 г. № 1060 было записано: «К кредитам в иностранной валюте, формирующим внешний долг Российской Федерации, относятся кредиты, получаемые Правительством Российской Федерации или от имени Правительства Российской Федерации, или по его поручению, а также под гарантию Правительства Российской Федерации и погашаемые за счет централизованных валютных средств, собственных средств предприятий и организаций или государственного кредита. К этим кредитам относятся кредиты, предоставляемые Российской Федерации иностранными государствами, банками, международными финансовыми организациями, межгосударственными объединениями, отдельными фирмами». Таким образом, теперь можно получать кредиты по поручению Правительства, а также под его гарантию. Кроме того, появился еще один субъект, предоставляющий кредиты для Российской Федерации, - «отдельные фирмы». Здесь тоже нужны «гарантии гарантий», поскольку в оффшорных зонах российские граждане сегодня насоздавали сотни тысяч различных фирм, которые интегрируются в другие более крупные фирмы. Не исключен вариант, когда государство будет себя же кредитовать своими денежными ресурсами, да еще платить проценты за счет собираемых с населения налогов. Нужны юридические гарантии от необоснованного и неправомерного расширения объемов внешних заимствований. Здесь необходим не только государственный, но и общественный контроль. Такой общественный контроль был бы как раз в духе формирования гражданского общества. В данном случае очевидно отсутствие должной ответственности, ибо круг лиц, подписывающих соглашения, расширен. Да и сами эти лица постоянно меняются. Меняются названия министерств, ведомств, их полномочия. В п. «в» постановления Совета Министров РФ от 16 октября 1993 г. № 1060 сказано, что подписание межправительственных соглашений по вопросам привлечения иностранных кредитов, а также предоставления правительственных гарантий осуществляется Министром финансов РФ либо лицом, уполномоченным Правительством РФ. При необходимости эти документы ратифицируются в законодательных органах Российской Федерации. Подписание межбанковских соглашений осуществляется банковским учреждением — агентом Правительства РФ, назначаемым в каждом отдельном случае решением Правительства РФ.

В ст. 6 Федерального закона от 26 декабря 1994 г. № 76-ФЗ «*(170)О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям»*(171) предусматривалось, что «в Российской Федерации действует единая система учета и регистрации государственных внешних заимствований Российской Федерации и государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, которая находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации. Порядок учета и регистрации указанных заимствований и государственных кредитов определяется Правительством Российской Федерации». Затем эти же требования были закреплены и в Бюджетном кодексе РФ. На наш взгляд, нужен более жесткий порядок не только заключения, но и регистрации соглашений по таким заимствованиям. В частности, согласно постановлению Совета Министров РФ от 16 октября 1993 г. № 1060, регистрация подписанных Правительством РФ, или от его имени, или по его поручению межправительственных соглашений по вопросам привлечения иностранных кредитов и предоставляемых Правительством РФ правительственных гарантий осуществляется Министерством финансов РФ в Государственной книге внешнего долга Российской Федерации, которые считаются действительными с момента присвоения регистрационного номера. Однако данная процедура должна быть детализированной с тем, чтобы можно было установить персональную ответственность за то, как подписываются и контролируются договоры. В соответствии со ст. 22 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» «Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству Российской Федерации для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете. Банк России не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов».

В ч. 3 ст. 23 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» сказано: «Полномочия Банка России по обслуживанию государственного долга определяются федеральными законами. Банк России и Министерство финансов Российской Федерации в необходимых случаях заключают соглашения о проведении указанных операций по поручению Правительства Российской Федерации». Центральный банк наделен определенными полномочиями по обслуживанию государственного долга. Согласно ст. 4 Закона РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации»*(172), это обслуживание Банк России производит путем осуществления операций по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов по данным обязательствам. Затраты по размещению, рефинансированию, выплате доходов и погашению долговых обязательств РФ осуществляются за счет средств федерального бюджета.

С 25 декабря 1991 г. в связи с прекращением деятельности Госбанка СССР Банк России приступил к установлению официального курса Госбанка СССР иностранных валют к рублю, применяемого в платежно-расчетных отношениях Российской Федерации с иностранными государствами по торговым и кредитным соглашениям бывшего СССР, В целях документального оформления методологии установления официального курса Госбанка СССР, перешедшей от Госбанка СССР к Банку России; устранения накопившихся с 1992 г. искажений в курсовых расчетах, связанных с несовершенством применявшихся программного обеспечения и процедур; установления выверенных курсов Госбанка СССР для использования в переговорах с иностранными государствами по пересчету их задолженности в СКВ, и в частности в рамках проводимых мероприятий по вступлению России в «Парижский клуб» государств-кредиторов, Банком России был утвержден и введен в действие с 18 декабря 1996 г. Порядок установления и опубликования Банком России официального курса Госбанка СССР*(173).

^ Порядок установления и опубликования Банком России официального курса Госбанка СССР от 18 декабря 1996 г. № 379, утвержденный приказом ЦБР от 18 декабря 1996 г. № 02-464, предусмотрел методологию расчета курса и организацию работы по расчету официального курса Госбанка СССР, подготовку распоряжений Банка России по его установлению, а также и хранение материалов по установлению официального курса Госбанка СССР к рублю. В соответствии с этой методологией официальный курс Госбанка СССР устанавливается Банком России на основе метода «взвешенной валютной корзины», применявшегося Госбанком СССР с 1981 г. Понятие «Валютная корзина» включает в себя шесть валют со следующими удельными весами: доллар США - 42%, немецкая марка - 19%, английский фунт стерлингов- 10%, французский франк- 10%, швейцарский франк - 10 % и японская иена - 9%.

База расчета официальных курсов Госбанка СССР Банком России официальный курс Госбанка СССР, установленный с 25 декабря 1991 г. Каждый последующий официальный курс Госбанка СССР рассчитывается на основе предыдущего официального курса в соответствии со следующей методикой (в приведенной последовательности шагов): для каждой из валют «корзины» исчисляется валютная компонента, которая представляет собой произведение удельного веса соответствующей валюты в валютной корзине на предыдущий официальный курс Госбанка СССР этой валюты; полученные валютные компоненты пересчитываются к долларовому эквиваленту по текущим рыночным курсам соответствующих валют к доллару США; новый расчетный курс доллара США к рублю вычисляется суммированием валютных компонент в долларовом эквиваленте. Что касается других иностранных валют, то их курсы по отношению к рублю рассчитываются через расчетный курс доллара США к рублю и текущие рыночные курсы соответствующих валют к доллару США. При этом для целей расчета официального курса Госбанка СССР на каждый последующий период в качестве текущего рыночного курса иностранной валюты к доллару США принимается средний курс между курсами покупки и продажи соответствующей валюты против доллара США на последний день предшествующего периода из базы данных информационной системы агентства Reuters. Расчет официального курса Госбанка СССР производится в первый рабочий день каждого месяца уполномоченным исполнителем с последующей проверкой контролером*(174).

Функциональные обязанности уполномоченного исполнителя и контролера закрепляются за конкретными сотрудниками Департамента иностранных операций Банка России (далее - ДИО) в соответствии с распоряжением по ДИО. На основании произведенных расчетов подготавливается распоряжение по Банку России об установлении официального курса Госбанка СССР, которое визируется уполномоченным исполнителем, контролером и начальником Отдела валютной политики ДИО и представляется на подпись Первому заместителю председателя Банка России или заместителю председателя Банка России, курирующему ДИО.

Подписанное распоряжение направляется в Управление делами Административного департамента Банка России для присвоения исходящего номера и рассылки.

Введение в действие официального курса Госбанка СССР производится с 1-го числа месяца, в котором был произведен расчет курса. Действие курса продолжается до выхода нового распоряжения.

В день подписания распоряжения данные об официальном курсе Госбанка СССР вводятся уполномоченным исполнителем при проверке контролера в информационную систему агентства «Reuters» на страницу «Fxsv».


§ 1. Единая денежно-кредитная политика


В первой главе книги речь шла об изменении роли центрального банка в современном мире. Эта роль на различных этапах развития экономики различна. Ведь одно дело, когда деньги обеспечивались золотом или серебром и было соответствующее покрытие эмиссии денег, и другое, когда такого покрытия нет. В таких условиях роль центрального банка как регулятора денежной массы в обращении возрастает. Появляется проблема проведения определенной денежно-кредитной политики, согласованной с государством. Возрастает его роль не только в денежно-кредитной системе, но и в финансовой системе страны.

Эмиссионная деятельность - главный признак и основная функция центрального банка. Но в федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» на первом месте указана функция единой денежно-кредитной политики. Это еще одно подтверждение той мысли, что при всей значимости эмиссионной функции и функций валютного и пруденциального регулирования, финансовая функция центрального банка для государства и общества имеет первостепенное значение. Ведь эмиссионная функция не может осуществляться изолированно от экономической деятельности как функции всего государства. Поэтому государство устанавливает определенные параметры, которые должны соблюдаться денежными властями. Согласованная политика денежной и государственной властей - объективная необходимость.

Денежно-кредитная политика Банка России в принципе имеет те же цели и осуществляется теми же методами, что и в других странах с рыночной экономикой. В определенном смысле такая политика является классической: главное направление в ней - поддержание покупательной способности и курса рубля. Однако на практике всегда актуален вопрос о том, какими способами можно усовершенствовать денежно-кредитную политику центрального банка. Например, Закон о Федеральной резервной системе США определяет задачи денежно-кредитной политики таким образом, что она должна: «обеспечивать эластичность денежного обращения, доставлять средства для переучета коммерческих бумаг, обеспечивать более эффективный надзор за банковской деятельностью в США»*(175). Как отмечается в американской печати, деятельность Федеральной резервной системы (ФРС) США направлена на выявление признаков экономического спада или ускорения инфляции и проведение денежно-кредитной политики с целью их предотвращения*(176). В 1978 г. Конгресс США возложил на Комитет по операциям на открытом рынке (КООР)*(177) обязанности по достижению двух целей: ценовой стабильности и полной занятости. В тех случаях, когда члены КООР видят, что спрос на товары и услуги растет быстрее, чем предложение, они с целью предотвращения инфляции ужесточают денежно-кредитную политику путем ограничения средств, доступных банкам. Повышение процентных ставок уменьшает стремление компаний и потребителей к заимствованиям и расходам. Если компании продают меньше товаров и услуг, чем они могут произвести, а безработица растет, или ФРС считает, что экономика движется в этом направлении, она смягчает свою политику. В этом случае ФРС снижает процентные ставки путем увеличения средств, которые банки могут использовать для предоставления ссуд, в надежде поощрить компании и потребителей тратить больше. Кроме того, ФРС пытается изменить уровень банковских резервов таким образом, чтобы денежная масса и кредиты обеспечивали полную занятость, -стабильные цены и экономический рост.

Денежно-кредитная политика Банка России, на наш взгляд, не должна ограничиваться только поддержанием покупательной способности и курса рубля. Классический вариант больше подходит для стран со стабильной рыночной экономикой. Но как показывает опыт, даже в этих странах, в которых капитализм развивался на протяжении столетий, делаются попытки расширить влияние центральных банков на социально-экономические процессы. Учитывая специфику переходной экономики в России и сложность решаемых государством задач, можно было бы внести в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» соответствующие изменения, с тем чтобы Банк России согласовывал потребности формирования денежной массы с потребностями реальной экономики: денежно-кредитная политика должна обеспечивать экономический рост.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля. В целях проведения единой финансовой и денежно-кредитной политики была создана Правительственная комиссия по вопросам кредитной политики. В дальнейшем ее преобразовали в Правительственную комиссию по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики»*(178).

^ Механизм реализации денежно-кредитной политики предусмотрен в ст. 35-44 гл. VII «Денежно-кредитная политика» Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Основными инструментами и методами денежно-кредитной политики Банка России являются: 1) процентные ставки по операциям Банка России; 2) нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования); 3) операции на открытом рынке; 4) рефинансирование банков; 5) валютное регулирование; 6) установление ориентиров роста денежной массы; 7) прямые количественные ограничения.

Мировой опыт в этом отношении таков, что инструменты денежно-кредитной политики в различных странах варьируются в рамках достаточно устойчивого перечня: обязательные резервы; депозитные операции; маржинальное рефинансирование (проводится в форме ломбардных кредитов или операций прямого РЕПО обычно по процентной ставке выше рыночной); дисконтное рефинансирование (ограниченное по объему рефинансирование в форме переучета векселей или предоставления кредитов по процентной ставке ниже рыночной) операции на открытом рынке, включая прямые операции (прямые - без совершения обратной сделки) операции по купле-продаже ценных бумаг либо иностранной валюты), операции РЕПО, валютные свопы*(179).

В большинстве европейских стран обязательные резервы применяются как инструмент денежно-кредитной политики. Вместе с тем в некоторых странах обязательные резервы не применялись. Например, среди членов ЭВС по состоянию на 1994 г. обязательные резервы не использовались в двух из 11 стран (Бельгии и Люксембурге). При этом Национальный банк Бельгии отказался от применения данного инструмента только в начале 90-х гг. В Великобритании обязательные резервные требования не использовались в качестве инструмента денежно-кредитной политики. В некоторых странах (Голландия, Греция, Ирландия, Италия) по обязательному резервированию предусматривалась возмездность. В Греции и Италии осуществлялась частичная выплата процентов по обязательным резервам*(180).

Что касается, например, Европейского центрального банка, то вопрос о необходимости включения обязательных резервных требований в состав

инструментов денежно-кредитной политики Европейского центрального банка изначально вызывал дискуссию между представителями центральных банков стран — членов Европейского валютного союза*(181). Ведь большинство центральных банков экономически развитых стран, с одной стороны, склоняется если не к полной отмене, то по крайней мере к минимизации роли механизмов обязательных резервов, мотивируя это наполовину административным, налоговым характером данного инструмента, существенно увеличивающим издержки кредитных институтов. Считается, что значительно большую эффективность и гибкость в реализации денежно-кредитной политики способны обеспечить центральному банку операции на открытом рынке, возможность проведения которых в странах с развитыми финансовыми системами практически ничем не ограничена. В настоящее время единый норматив обязательных резервных требований Европейского центрального банка составляет 2% (при юридически установленном диапазоне возможных колебаний 0-10%)*(182).

Банк России регулирует общий объем выдаваемых им кредитов в соответствии с принятыми ориентирами единой государственной денежно-кредитной политики. Он может устанавливать одну или несколько процентных ставок по различным видам операций или проводить процентную политику без фиксации процентной ставки. Процентные ставки Банка России представляют собой минимальные ставки, по которым Банк России осуществляет свои операции. Банк России использует процентную политику для воздействия на рыночные процентные ставки в целях укрепления рубля.

Размер обязательных резервов в процентном отношении к обязательствам кредитной организации и порядок их депонирования в Банке России устанавливаются Советом директоров.

Предусматривается, что нормативы обязательных резервов не могут превышать 20% обязательств кредитной организации и могут быть дифференцированными для различных кредитных организаций. Они не могут быть единовременно изменены более чем на пять пунктов. В случаях нарушения нормативов обязательных резервов Банк России имеет право взыскать в бесспорном порядке с кредитной организации сумму недовнесен-ных средств, а также штраф в установленном им размере, но не более двойной ставки рефинансирования. На обязательные резервы проценты не начисляются.

При отзыве лицензии на совершение банковских операций депонированные в Банке России средства используются для погашения обязательств кредитной организации перед вкладчиками и кредиторами.

Что касается норматива обязательных резервов, депонируемых в Банке России, то инструментом денежно-кредитной политики они являются только в смысле самого норматива.

В ст. 39 Федерального закона говорится, что под операциями на открытом рынке понимаются купля-продажа Банком России казначейских векселей, государственных облигаций и прочих государственных ценных бумаг, краткосрочные операции с ценными бумагами с совершением позднее обратной сделки. Лимит операций на открытом рынке утверждается Советом директоров.

Под рефинансированием понимается кредитование Банком России банков, в том числе учет и переучет векселей. Формы, порядок и условия рефинансирования устанавливаются Банком России.

В ст. 41 Федерального закона приводится понятие валютной интервенции Банка России. Под валютными интервенциями понимается купля-продажа Банком России иностранной валюты на валютном рынке в целях воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег.

Под прямыми количественными ограничениями Банка России понимается установление лимитов на рефинансирование банков, проведение кредитными организациями отдельных банковских операций. Банк России имеет право применять прямые количественные ограничения в исключительных случаях в целях проведения единой государственной денежно-кредитной политики только после консультаций с Правительством РФ (ст. 42 Федерального закона).

Банк России вправе устанавливать ориентиры роста одного или нескольких показателей денежной массы исходя из основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики (ст. 43 Федерального закона).

Банк России ежегодно не позднее I октября представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год и не позднее 1 декабря - основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год. Предварительно проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики представляется Президенту РФ и Правительству РФ. При этом основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год включают следующие положения:

- анализ состояния и прогноз развития экономики Российской Федерации;

- основные ориентиры, параметры и инструменты единой государственной денежно-кредитной политики.

Государственная Дума рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год и принимает решение (ст. 44 Федерального закона).

^ Разработка и реализация единой денежно-кредитной политики. Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики определяют конкретные задачи на очередной год, которые предстоит решать Банку России. В соответствии с Конституцией РФ (п. 2 ст. 75) и Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (ст. 4) главной функцией Центрального банка страны является защита и обеспечение устойчивости национальной денежной единицы - российского рубля. С учетом этого в Основных направлениях определяются цели денежно-кредитной политики и основные меры, направленные на поддержание стабильности внутренних цен и валютного курса российского рубля, а также устанавливаются количественные ориентиры основных макроэкономических пропорций. В идеале, все это должно делать политику Банка России более прозрачной, и тем самым создавать доверие к экономической политике государства. В свою очередь доверие является необходимым условием формирования в обществе устойчиво низких инфляционных ожиданий.

Устойчиво низкие инфляционные ожидания — феномены социальной психологии. В любом обществе социально-психологические явления значительно влияют на мотивацию участников денежно-кредитных отношений. Достаточно вспомнить пример со вкладчиками, которые из-за недоверия к кредитным организациям могут опасаться вкладывать денежные средства в банки. Непродуманные действия в банковской системе могут вызвать ажиотажный спрос населения на иностранную валюту и отток капитала за границу. Поэтому денежно-кредитная политика должна быть достаточно открытой и последовательной, учитывать не только экономические, но и социально-психологические аспекты регулирования денежных потоков.


^ Таблица 2

Структура денежной массы*(183)

на начало года, трлн. руб.





1994

1995

1996

1997

1998

1999

Денежная масса М2

33,2

97,8

220,8

288,3/ 295,2

374,1/ 384,5

452,5

в том числе



















Наличные деньги МО всей банковской системы

13,3

36,5

80,8

103,8

130,4

187.8

Безналичные средства

19,9

61,3

140,0

184,5/ 191,4

243,7/ 254,1

264,7

1-den-pribitie-v-tbilisi-transfert-s-aeroporta-v-bakuriani-i-razmeshenie-v-gostinice.html
1-dlya-togo-chtobi-u-nas-rosli-talantlivie-tvorcheskie-i-schastlivie-deti-deti-kotorie-sami-umeyut-dumat-i-ne-programmiruyutsya-ni-na-kakuyu-erundu-im-nuzhno-kak.html
1-ekspertiza-upakovki-kniga-uchitelya-k-kursu-ekologiya-moskvi-i-ustojchivoe-razvitie.html
1-ekzamenacionnie-bileti-tematicheskie-zadachi-kommentarii-stranica-4.html
1-faktori-differenciacii-pochvennogo-pokrova-lekciya-osnovi-pochvovedeniya-faktori-pochvoobrazovaniya.html
1-funkcionalnie-harakteristiki-eao-mesto-nahozhdeniya-i-pochtovij-adres-679016-eao-g-birobidzhan-ul-kalinina19.html
  • literature.bystrickaya.ru/byulleten-novih-postuplenij-za-mart-2009-goda-stranica-2.html
  • lesson.bystrickaya.ru/ob-ispolnenii-prikaza-mz-rt-ot-07072008-g-602-prikaz-684-ot-29-maya-2009g-ob-organizacii-medicinskoj-pomoshi.html
  • literature.bystrickaya.ru/boevoe-kreshenie-ili-isa-rom-modul-v-ekzoticheskie-obekti-dlya-vnedreniya.html
  • zanyatie.bystrickaya.ru/the-life-and-works-of-charles-dickens.html
  • apprentice.bystrickaya.ru/vidi-sudovih-dokumentov.html
  • credit.bystrickaya.ru/organizaciya-ortodonticheskoj-pomoshi-naseleniyu-vrachebnaya-etika-i-deontologiya.html
  • school.bystrickaya.ru/integraciya-endogennih-faktorov-v-sistemu-obrabotki-eksteroceptivnih-signalov-03-00-02-biofizika-03-00-13-fiziologiya.html
  • pisat.bystrickaya.ru/uchebnaya-programma-disciplini-bankovskoe-pravo-dlya-specialnosti-030501-65-yurisprudenciya-avtor-professor-kafedri-finansovogo-prava.html
  • lecture.bystrickaya.ru/analiz-povesti-nevskij-prospekt.html
  • write.bystrickaya.ru/fajl-soderzhit-programmi-attestacionnih-ispitanij-po-specialnostyam-fakulteta-vozdushnih-soobshenij-kommerciya-kommerciya-torgovoe-delo-str-2-stranica-2.html
  • ucheba.bystrickaya.ru/primernaya-programma-vstupitelnogo-ekzamena-po-obshestvoznaniyu.html
  • occupation.bystrickaya.ru/obshie-trebovaniya-modelnie-selskie-biblioteki.html
  • kanikulyi.bystrickaya.ru/zhilishno-kommunalnoe-hozyajstvo-poslednij-god-pyatiletki-vipolnenie-reshenij.html
  • nauka.bystrickaya.ru/vibiraetsya-iz-spiska-tem-kotorij-imeetsya-v-metodicheskih-rekomendaciyah-po-vipolneniyu-referatov-kursovih-i-diplomnih-rabot-oni-razmesheni-v-pakete.html
  • institut.bystrickaya.ru/tema-6-mezhdunarodnaya-migraciya-rabochej-sili-uchebno-metodicheskij-kompleks-uchebno-metodicheskij-kompleks-po-discipline.html
  • knowledge.bystrickaya.ru/o-vnesenii-izmenenij-v-perechen-ribopromislovih-uchastkov-na-territorii-kamchatskogo-kraya-utverzhdennij-postanovleniem-pravitelstva-kamchatskogo-kraya-ot-03-12-2009-464-p.html
  • shkola.bystrickaya.ru/pozitivizm-i-estestvennoe-pravo.html
  • writing.bystrickaya.ru/7224-budushee-dlitelnoe-s-tochki-zreniya-proshedshego-the-future-continuous-in-the-past-tense.html
  • learn.bystrickaya.ru/glava-12-dom-na-bolote-kalugin.html
  • assessments.bystrickaya.ru/delovoj-etiket-i-ego-principi.html
  • ucheba.bystrickaya.ru/prigaro-n-a-informacionnoe-obespechenie-regionalnih-bibliotechnih-programm-v-sahalinskoj-oblasti.html
  • nauka.bystrickaya.ru/upravlenie-obrazovaniya-administracii-municipalnogo-rajona-zapolyarnij-rajon.html
  • shkola.bystrickaya.ru/merkurij.html
  • occupation.bystrickaya.ru/metodicheskie-ukazaniya-po-izucheniyu-disciplini-specialnie-glavi-matematiki-issledovanie-operacij.html
  • bukva.bystrickaya.ru/usadba-pokrovskoe-rubcovo.html
  • writing.bystrickaya.ru/b-gavrilov-a-borovikov-mezhdunarodnaya-yubilejnaya-alpiniada-na-pik-lenina-v-chest-50-letiya-sovetskogo-gosudarstva.html
  • letter.bystrickaya.ru/modeli-argumentiruyushej-kommunikacii-aya-kommunikaciya-i-ne-bilo-nuzhdi-v-ritoricheskih-uhishreniyah-kak-i-v-srednie.html
  • assessments.bystrickaya.ru/deyatelnost-komitetov-i-komissij-gd-pervij-kanal-novosti-18-01-2006-kriskevich-vyacheslav-15-00-15.html
  • essay.bystrickaya.ru/blazhennaya-starica-ekaterina-sostaviteli-svetlana-devyatova-olga-tulskaya-tambovskie-duhovnie-svetilniki.html
  • studies.bystrickaya.ru/harakteristika-grazhdansko-pravovoj-otvetstvennosti-v-sisteme-prava.html
  • ekzamen.bystrickaya.ru/sostoyanie-i-tendencii-izmeneniya-ekosistem-programma-razvitiya-oon-v-kirgizskoj-respublike-chetvertij-nacionalnij.html
  • thesis.bystrickaya.ru/poyasnitelnaya-zapiska-rabochaya-programma-sostavlena-s-uchyotom-primernoj-programmi-osnovnogo-obshego-obrazovaniya-po-literature-i-skorrektirovana-na-eyo-osnove-stranica-2.html
  • zadachi.bystrickaya.ru/sozdanie-mini-igri-magicheskij-kvadrat.html
  • uchitel.bystrickaya.ru/rabochaya-programma-po-fizike-7-klass-municipalnoe-obsheobrazovatelnoe-uchrezhdenie.html
  • uchebnik.bystrickaya.ru/upravlenie-ustojchivim-razvitiem-regiona-v-usloviyah-modernizacii-na-materialah-karachaevo-cherkesskoj-respubliki.html
  • © bystrickaya.ru
    Мобильный рефератник - для мобильных людей.